民国时期经济政策的沿袭与变异

序

《民国时期经济政策的沿袭与变异(1912～1937)》出版了，可喜可贺!

十多年来，作者以民国时期的经济政策作为自己研究的主攻方向，兢兢业业，默默耕耘，坚持不懈，成效渐著：搜集和整理了大批资料，发表了多篇专题论文，承担并完成了《中国近代经济史，1895—1927》一书中有关北洋政府时期经济政策部分的写作任务；攻读在职博士生期间，一面学习，一面继续研究，并以民国时期(1912～1937年)的经济政策为题，写作和提交博士论文，这就是大家现在看到的书稿。论文获得答辩委员会的一致好评，并被中国社会科学院研究生院作为优秀论文，推荐参加全国优秀博士论文评选。可见本书并非急就篇或泛泛之作，而是作者多年来从事民国经济政策研究的心血结晶。我作为作者的博士生导师和书稿的第一位读者，为作者在研究领域取得的丰硕成果感到欣慰和骄傲。

一个国家或地区经济的发展变化和兴衰起伏，固然受到自然、政治、社会和市场等多种条件和因素的制约，有其本身固有的规律，但政府的经济政策起着极为关键的作用。一个国家或地区的经济兴衰、产业结构、经营方式、经济效益、利益分配等等，都能从经济政策找到答案。因此，经济政策是经济史研究的一个重要方面，越来越受到研究工作者的重视，近年来，已有不少研究成果面世。作者在这方面的研究虽然不能说是开创性的，但有创新和发展，有新的思路、视角、观点、方法和内容、材料，在他人研究的基础上向前跨进了一大步。

本书的一个显著特点是对民国时期北洋和国民党两政府的经济政策进行连贯和整体的探究，突破以往将两者截然分开的研究模式，从一个新的视角来考察这一时期的经济政策，以“沿袭与变异”概括二者之间的关系。通过对政权性质、机构裁设、制度废立、人员去留、资产阶级参政的新旧替代、政策来源、政策思想和社会舆论发展轨迹，以及同西方列强的关系等的分析，揭示两者之间既有变异又有沿袭的内在联系，进而探究近代经济政策的阶段特性和整体共性。“沿袭与变异”，紧紧抓住了民国时期北洋、国民党两政府经济政策发展变化的脉络和特征，也是对经济政策和经济史研究的一种新的拓展。

在“沿袭与变异”的主线下，书中对北洋、国民党两政府的经济政策，从法律、法规等规范性文件到政府及官员的经济行为，从经济政策的外部环境到政策本身的内容实质，从政策的实施条件、手段到政策的实际执行，进行了全面和深入的考察分析。通过党政和立法途径制定发布的主要经济法规，北洋政府达100多项，国民党政府增至200余项，其间的传承、增删和修订，反映了社会经济关系、统治阶级的经济意志和国家法制建设的发展变化。作者对这些纷繁复杂的经济法规，细心检索和梳理，扼要介绍和分析，使读者能窥其全貌。

不过，法律、法规以及条例、章程等只是经济政策的一部分。政府及其官员的经济措施、经济行为是经济政策的另一部分，而且可能是更重要、对社会经济发展变化所起的作用更直接的一部分。同时，各项经济法规、法律、条例、章程未必付诸实施：闭门造车，华而不实者有之；装潢门面，欺骗舆论，根本无意实施者有之；虽愿实施，但限于财力、物力、人力资源，心有余而力不足者亦有之。一些经济法规、法律和条例、章程即使付诸实施，也未必能够不折不扣、自始至终和达到预期目的，往往虎头蛇尾、半途而废者有之；南辕北辙、事与愿违者有之；阳奉阴违、挂羊头卖狗肉者更有之。可见写在纸上的经济法规、法律和条例、章程条文是一回事，决策和制定者的真正意图及如何诠释、是否愿意和如何实施、取得何种效果，又是另外一回事。因此，本书并没有停留在对经济法规、法律等条文的介绍和分析上，而是用了相当多的篇幅考察北洋和国民党两政府及其官员的经济行为，揭示其经济政策在制定、诠释和实施过程中出现的种种矛盾、蜕变和背谬。权力和财力是实施经济政策的基本条件和手段，北洋和国民党政府曾围绕经济政策的实施条件，实行多项改革措施。但由于巩固统治尤其是财政需要，原本是“养鸡下蛋”的经济改革很快蜕变为“杀鸡取卵”的财政搜刮。在国民党的产业政策中，不乏以扶植、奖助和促进私人资本发展为主旨的法规文件，但实际推行的却是千方百计渗透、改组、没收和夺占民营企业的经济暴政。

最为荒唐和背谬的还是国民党土地政策的蜕变及其对孙中山“平均地权”和“耕者有其田”革命主张的公开背叛。国民党政府土地政策的纲领性文件是1930年6月颁布的《土地法》。在此之前，国民党中央政治会议曾通过《土地法原则》，肯定孙中山的“平均地权”主张，承认“人民有平均享受使用土地之权利”，为此“必须防止私人垄断土地”。但据此制定和颁发的《土地法》，却没有“平均地权”或“耕者有其田”的任何内容和条文。随着工农土地革命的发展和国内阶级斗争的日益激化，国民党政府的土地政策加速蜕变和向封建大地主倾斜。1932年，蒋介石在亲自坐镇的豫鄂皖“剿共”总部发布的《土地处理条例》，强调土地分配“重在均耕，不在亟亟均其所有”。具体办法是在承认和保护地主土地所有权的前提下，向各村有耕作能力者“计口授田”。同时实行“限田”，准备规定私有田亩的最高限度，对地亩超额的地主，用累进法征课田租所得税，限制地主的土地收益，使其资金投向其他领域。并声称要通过“和平”和“渐进”的方式达到“耕者有田”。次年12月，蒋介石从南昌向南京发了一纸专谈土地政策的电报，全面推翻自己亲手制定的《土地处理条例》。他声称中国既无土地分配不公的情况，也不存在土地总量供应不足的问题；认为从全国人口和土地分配看，“不苦人不得地”，而是“地浮于人”；而且各省“亦绝少数百亩、数千亩之地主”，三数十亩的中小自耕农“确占半数以上”；中国土地“不患地主把持”。因此，他的结论是，解决农民土地问题，不是“平均地权”，而是“均佃”，即以合作社集体耕作方式，按各户耕作能力，“公平分佃，随时由社评定增减”。这样，蒋介石不仅推翻了自己刚刚提出的“限田”和“渐进”式均田设想，而且公开背叛了孙中山“平均地权”和“耕者有其田”的革命主张。

政府的经济政策和经济行为是统治阶级经济意志的体现，其目的首先是维护和扩张统治阶级的利益，北洋和国民党两政府的经济政策、经济行为及其变异都是基于这一目的。但是，一个开明和进步的政权，在政策制定和利益分配等问题上，会在统治阶级和全体民众之间、在维护统治集团利益和保持社会安定、和谐之间找到一个平衡点。北洋、国民党两政府政策的失败，其主要原因是没有找到或者根本不愿寻找这个平衡点，而是越来越不择手段地侵夺广大民众的利益，以满足统治集团不断膨胀的贪欲。

作者在经济政策的历史考察和理论探索中，还提出了一些新的概念、观点，采用了一些新的方法。如提出了经济政策“近代转型”的标准及其衡量尺度，以此检视民国经济政策的历史脚步。书中提出，所谓近代转型，就是经济政策从古代封建王朝的君主专制、人治为主以维护和调整封建经济秩序的型式，转向近代民族国家以法、依法管理社会经济，维护和促进资本主义发展的型式。民国经济政策即处于这种转型中。其中，北洋政府的转型基本滞留在制定法规、法律的阶段；国民党政府的法制水平亦有限，未能给民族资本主义的发展创造一个有利的环境，而是凭借国家政权采取法制及其他非常途径实现国家垄断资本主义，政策转型的脚步尚蹒跚于半途，并已走上岔道。作者提出并运用“官商资本”概念来分析经济政策，也有其独到的见地和意义。同时，作者有意识地形成了自己的一些方法，如政策手段、条件的剖析，政策显性和隐性层面的分解与剖析等等。这是在借鉴国外学者相关理论的基础上，对经济政策研究的理论、方法的创新。

总之，《民国时期经济政策的沿袭与变异(1912～1937)》是一部构思新颖、内容充实、值得一读的好书。当然，民国时期经济政策涉及面很广，值得探讨的问题很多。由于时间和经验的限制，本书在这方面的研究还是初步的。一些重要资料尤其是档案资料、地方资料的发掘、整理；一些新的观点、论断的阐发、充实和提升；一些重大问题，诸如经济政策的内外环境，中外关系和西方列强对中国经济政策的影响和制约，经济政策的实施及其效果，前近代社会封建文化、社会政策的积淀及其影响等的进一步深入研究，尚待时日。我期盼作者更多的优秀研究成果问世。

刘克祥

2005年6月于香江

引 言

民国经济政策的研究并不是一个全新的课题。1945年二战结束至1949年国民党退踞台湾后，由于国民党政权与美国的关系，鲍岳甫(D．S．Paauw)、杨格(Arther N．Young)、费维恺(A．Feuerwerker)和稍后的费正清(J．K．Fairbank)等美国学者，以及在美国的吴元黎、钱端升、薛光前和王业键等华人学者，就开始检视和总结南京政府的经济政策，用他们的专著或在著作中专门加以论述。一时间这个话题成为中国学的热门。北京政府经济政策的研究开始较晚也相对薄弱，是随着对北洋军阀史和民国经济史的探讨的深入而引发的专门研究。20世纪80年代，随着早期现代化新命题的展开，近代经济政策及中外比较引起重视。据《中国经济史研究》索引，1986～1995年的10年间发表近代“经济政策与宏观经济管理”的论文近40篇。其间，朱荫贵、朱英、石柏林等学者贡献了晚清或民国南京政府经济政策的专著，外国学者杨格、小科布尔(P．M．Coble Jr)、白吉尔(Marie—Claire Bergére)的有关论著的中文版先后面世。1998年，朱英与石柏林合作出版了《近代中国经济政策演变史稿》，对从晚清到国民政府整个中国资本主义时期的政府政策进行了分段式的研究。

本书将对民国北京政府和南京政府的经济政策作贯通性的探究，这在尚属不平衡和薄弱的民国经济政策研究中，应是一番新的尝试。1912～1937年，是百年近代中国的经济政策的一个典型时期，是从民国1～26年的一个相对完整的历史阶段。虽然发生了1927年的政权更替，但南京政府并非在一张白纸上作画，而是承认了北京政府的债务，留任了它的人员，沿用了它的法规。其间既有延续和沿革，更发生了一定程度的变异。至1937年，如同中国资本主义的发展达到较高的水平，近代经济政策也具有了典型性、代表性和一定的完整性。在此以后，中国经济的总量再没有恢复到同等的水平，而经济政策也进入了战时的非常状态，战后则只有短暂的调整和挣扎。为完成这项探究，本书将依次追究北京政府和南京政府经济政策出台的综合背景，分析众多的政策文件以抽象其中的政策内容，并说明两政府经济法规的沿革和经济法制的进度，考察实现政策目标的权力和财力两大政策手段的状况及其前后变化，透过政府经济行为来充分揭示政策的实质与得失。本书提出经济政策“近代转型”的命题，以转型标准全面衡量民国经济政策的程度和水平。本书试图围绕沿袭与变异的主题，将理论与史实相结合，对经济政策进行解析，以求在方法和观点上有所创新。

西方经济学中所说的宏观经济政策，特别是凯恩斯主义的财政政策和货币政策，是建立在市场机制作用的基础上的，政府通过税收、预算支出和利率等经济杠杆和政策工具，对市场机制进行干预并利用该机制的作用来影响总需求，以实现就业和国民收入的政策目标。这些理论都有规定的假设前提，所针对的是西方国家一个时期的经济现实；它们本身也在随经济形势的变化而演变和发展，如20世纪60～80年代西方普遍存在的滞胀局面，又将时滞、预期等因素引入，促使了货币主义、供给学派、理性预期和博弈理论的兴起。相形之下，民国时期的经济现实还在新旧交织状态之中，并没有形成可称完备的市场机制；政府干预也常常并不顺应和利用这种机制，而采用以行政手段直接插手经济运行的方式。因此，对当时的经济政策的认识是不能生硬地套用这些理论的，否则，只能譬如以解剖大象的方法来解剖麻雀。当然，民国时期的财税和货币举措，已开始有意识地仿行西方的既成制度，乃至请英美顾问帮助筹划；随着社会经济之中资本主义制度因素的增加，也因此在一定程度上存在西方理论中的某些机理。不将经济政策的内容界限在财政政策、货币政策的层次和意义上，并不妨碍对财政、货币因素的政策意义进行分析。而且，由于中国历代经济政策思想与实际的“财政本位”的传统，财政因素将更加有助于认识经济政策的实质。

对经济政策的探讨将围绕是否发展中国资本主义这一主线来展开。对于近代出现的新的生产方式，国人最早名之为“洋务”，后又曾赋予“工艺”、“商务”等名称。由不予认同转而向传统思想寻找名称移植的依据，但是终究未能脱离传统概念中“商”的笼统含混与视“工”为奇巧末技等局限。其实，早在1893年郑观应就提出了“实业”的新概念。他在《盛世危言后编》中说：“查工艺一道向为士大夫鄙为末技，谓与国家无足轻重。不知富强之国，首在振兴实业。”这里虽然仍将实业与工艺并称，但自此“实业”(Industry，Business统称)概念逐渐推广。从梁启超到孙中山，都以“振兴实业”相号召。清末民初的实业巨子张謇，对实业概念作了更为准确和完整的阐释：“实业者，西人赅农工商之名，义兼本末，较中国汉以后儒者抑商之说为完善，无工商则农困塞”；“实业在农工商，在大农大工大商”。可见实业概念较之洋务、工艺、商务，更为适当地涵盖和体现了资本主义的经济关系，同时又是对传统的经济观念和经济关系的批判和否定。新经济概念的提出与转换，蕴含着观念与现实变革的深刻内涵。民国初年，实业救国和建国成为广泛的社会要求。就政府的经济主管部门而言，民国南京临时政府始设实业部，北京、南京政府的部门设置，不论是作农林、工矿、农商或工商、农矿的分设调整，都有合并为实业部的趋势，各省所设相应机构为实业司(厅)。这又表明实业概念逐渐为统治者所接受和运用。

如果将中国社会经济的早期现代化，扼要概括为实现“大农大工大商”的工业化，那么，实业政策即是近代经济政策的主要和中心的内容。因此，本书既不是套用西方宏观经济政策的理论，也不拟对经济政策依行业划分作单独的论列，如将农、林、渔、牧、工、商、矿、金融、交通运输等百业一一分门别类予以大而全的胪列(如同产业政策)；而是取经济政策的狭义，遵从和沿用当时总体性的实业概念，将经济政策的中心内容和主要范围界定为实业政策，并以此及于其他。

后 记

本书是我从事中国近代经济史学习和研究的阶段性的探索之作。继2001年合著《清末民初经济政策研究》出版后，我以民国时期经济政策研究为题申请2002年国家社科基金课题，本书即该项目成果。写作过程中，幸得刘克祥先生指导，蒙朱荫贵先生、史志宏先生、陈争平先生指教，得到吴承明先生、王方中先生、孙健先生等学界前辈的宝贵意见。书成后既觉瑕疵或已减少，又深感与诸位先生的教导、期许相去仍远，因此感激与惭愧共存于心。

本书的出版，获得厦门大学、中国社会科学院的资助。特别感谢尊为同行师长的陈支平教授，承蒙他对本书的梓行鼎力相助。福建人民出版社的编辑魏芳女士，为此也投入了热心细致和高效的工作。在此一并深表谢忱。

徐建生

2005年岁末