国家构建 国家构建 6.7分

《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》读书笔记

风中冰屑
2018-04-02 20:28:16

原本是想去买弗朗西斯·福山《历史的终结与最后的人》,奈何已经绝版,便买了这本演讲稿。本书篇幅不长,主要阐述国家构建问题。幸而有李强的导读,我们对福山国家理论有了概括性了解。与《历史的终结》以自由民主作为评价政治秩序唯一标准的做法相比,福山新著《政治秩序的起源》《政治秩序与政治衰败》大大拓展了政治秩序的视角,将国家构建、法治和责任作为评价政治秩序的三个基本维度。福山之所以关注国家构建,很重要的一个原因是针对美国的外交政策。他强调,外交政策必须关注其他国家的内政,尤其是关注构建和推进民主。虽然联合国等国际组织也很重要,但国家仍然会保持一种任何国际角色无法取代的关键职能:它仍然是能够实施法律统治的唯一权力渊源。弱国家和失败国家已经成为今天世界不稳定的最主要渊源之一。作为世界上唯一的超级大国,无论是基于安全理由还是基于道德理由,美国都需要关注这些国家的国家构建问题。

一、国家构建的基础要素:国家功能范围与国家制度能力

国家作为一个古老的人类制度,马克斯·韦伯将国家定义为“在一特定的领土内(成功)垄断武力合法使用权的人类共同体”,本质是“强制

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原本是想去买弗朗西斯·福山《历史的终结与最后的人》,奈何已经绝版,便买了这本演讲稿。本书篇幅不长,主要阐述国家构建问题。幸而有李强的导读,我们对福山国家理论有了概括性了解。与《历史的终结》以自由民主作为评价政治秩序唯一标准的做法相比,福山新著《政治秩序的起源》《政治秩序与政治衰败》大大拓展了政治秩序的视角,将国家构建、法治和责任作为评价政治秩序的三个基本维度。福山之所以关注国家构建,很重要的一个原因是针对美国的外交政策。他强调,外交政策必须关注其他国家的内政,尤其是关注构建和推进民主。虽然联合国等国际组织也很重要,但国家仍然会保持一种任何国际角色无法取代的关键职能:它仍然是能够实施法律统治的唯一权力渊源。弱国家和失败国家已经成为今天世界不稳定的最主要渊源之一。作为世界上唯一的超级大国,无论是基于安全理由还是基于道德理由,美国都需要关注这些国家的国家构建问题。

一、国家构建的基础要素:国家功能范围与国家制度能力

国家作为一个古老的人类制度,马克斯·韦伯将国家定义为“在一特定的领土内(成功)垄断武力合法使用权的人类共同体”,本质是“强制执行”。其重要性不言而喻,“即可为善,也能作恶”,“可以用于保护产权和维护公共安全,也可以没收私有财产和侵犯公民权利”。“现代政治的任务一直是驯服国家权力,使其朝着服务的人民认为合法的方向发展,并通过法律规范权利的行使”。从这个意义上讲,并非所有的国家都符合这个“现代国家”的概念,比如欧洲殖民主义到来之前的撒哈拉以南的非洲。

何为“现代国家”,西方的模式是“将市场经济的物质繁荣和自由民主的政治文化结合起来”,但发展中国家照抄照搬这种模式,“要么发展停滞,要么实际上已经出现倒退”。也就是说,自由西方的制度和价值观并不是普世的,“他所代表的仅仅是北欧世界某一部分文化习俗的延伸(塞缪尔·亨廷顿)。”

回顾20世纪的政治,极权主义基本崩溃,自由主义再度崛起,消除国有部门的规模是20世纪80年代和90年代的主旋律。国际货币基金组织(IMF)和世纪银行以及美国政府提出了“华盛顿共识”,(减少关税保护、私有化、削减补贴、放松管制的一系列经济政策措施清单)。但结果,一些国家缺少适当的体制框架,自由化让他们陷入比没有自由化还要糟糕的境地。1997—1998年的金融危机看出,在缺乏足够的制度能力时,小规模的自由化比没有自由化更危险。

那我们需要什么样的国家?以美国为例,美国虽然有一套有限政府的体制,但它建立和执行法律政策的能力时非常强的。即美国制度设计之目的就是削弱或限制行使国家权力(李普塞特),美国福利国家建立时间也晚于其他发达民主国家,并一直保持在较为有限的范围内,但在另外一种意义上,美国的国家是非常强大的:联邦、州和地方各级,它有一个规模庞大的执法制度,执行一切法律法规,从交通规则,到商业法律,到违反人权法案,它拥有大量执法权力、广泛且往往惩罚力度较强的刑事和民事司法体系。从而,作者引申出,国家的内涵是丰富的,且容易混淆,既包括范围(如提供医保、教育、公共秩序、国防等),也包括实力或者能力。因此,最佳的国家方案,是有限的国家功能与强大的制度效度。比如,美国国家功能范围没有法国、日本那么宽泛,但美国官僚制度的质量远远高于大多数发展中国家。反之,就是最差的,比如那些承担了一系列雄心勃勃但根本玩不转的功能的发展中国家。

有限的国家功能与强大的国家实力缺一不可。20世纪90年代初,许多经济学家认为市场能够实现自我组织,替代受到限制的国家制度和能力,主张转型和新兴市场国家尽快转向国家范围较小的模式。但结果确实国家的范围和实力双双下降,如撒哈拉以南非洲地区,公共基础设施投资大幅下降,军队、外交服务等主权支出急剧增加;泰国和韩国所经历的金融危机与外国资本账户过度自由化和缺乏适度的监管制度有关;俄罗斯私有化过程中,公共资源被所谓的寡头窃走。而欧洲、东亚地区的经济发展可以看出,国家力量比国家功能范围更重要。(自由市场经济学掌门人米尔顿·弗里德曼认为,法治大概比私有化更基础。)

二、国家强弱的关键变量:国家制度能力

国家制度主要包含四个方面:(1)组织设计和管理(公共管理领域);(2)政治制度设计(政治学领域);(3)合法化基础;(4)文化和结构性因素。重点了解一下合法性基础、文化和结构性因素。

合法化基础。“在当今世界”,合法性的唯一来源就是民主。民主除了是一种合法化的价值,还在治理中扮演了功能性的角色。“民主本身就是发展的对象,也是经济增长的手段(森)”。在某一段时期,许多作者赞成威权性过渡。由于经济改革需要财政紧缩、裁员,以及其他形式的短期错位,因此会导致政治上的反对和反弹,威权政权可以压制社会需求,因此更好地进行改革,又或者由技术官僚精英来完成,因为他们可以多少隔离或缓冲政治压力。但可以明确的是,威权本身并不决定经济发展的结果,而是威权领导者的素质和为其谏言的技术专家。如果由李光耀等领导,会有很好的表现,但往往是被蒙博托或马科斯之流把持。因而,民主国家可以投票把糟糕的领袖赶下台则是相对好一些的制度。

此外,“威权国家在长远看来都有合法性的问题。许多人都试图通过实现经济增长的能力来为自己正名,但是当发展停滞或者陷入倒退(在1997-1998年间印尼的苏哈托便遭遇这种情况),其合法性也随之消失,随之而来则是不稳定。在遭遇经济挫折时,民主国家往往能够更好地延续下去,因为他们的合法性来源于民主本身(譬如1997-1998年间的韩国。)”

文化和结构性因素。正式制度的发展在很大程度上受文化因素的影响。日本、韩国和中国台湾在战后经济规划的制度优越性并不是从技术应对手册里诞生的;它扎根于可以追溯到几个世纪以前的中国式的官僚传统。”

这四个因素中,可移植的程度越来越低,特别是规范和文化价值,在社会范围内要产生变化需要很长很长的时间。

好的制度也并非可以直接移植到别的国家。“纵观大多数国家构建和制度改革的成功案例,其发生时机往往是该社会内部已经有了对制度的强劲内需,然后抑或整体打造,抑或从国外照搬,抑或因地制宜地使用他国模式。”“倘若国家精英对于改革没有实质性的内需,那么这样的政策难以获得成功。”

三、国家构建对国际体系构建的影响

国家构建有三个完全不同的方面或阶段。一是所谓冲突后重建,适用于暴力冲突后的新兴国家,比如阿富汗、索马里、科索沃。二是建立在外界干预后能够自我维持的国家机构。外界势力在这一阶段的任务是建立或强化各种合法的、可以自我维持的政治制度,最终使当地政府不再需要外部援助。三是使软弱的国家强大起来。如果这些国家最终不能提高制度能力,依然软弱,就会给自己和他人造成麻烦,从而极大地增加国际体系中其他成员进行事务干预、强行解决这个问题的可能性。那么,谁可以决定对谁的主权进行侵犯,以及因为什么理由。因此需要对国际体系构建即国际层面上的民主合法性问题进行关注。

欧洲人认为自己一直在努力构建适合冷战世界的真正以规则为基础的国际秩序,通过共识、对话和谈判来解决争端。美国则实行单边主义,不接受任何高于宪政民主的民族国家的民主合法性的来源,联合国等国际组织的合法性来源于成员国之间的协议,任何时候都可以撤回。

这两种观点的理论基础在于:欧洲大陆认为,国家是公共利益的捍卫者,公共利益位于公民的特殊利益至上。这样的国家通常由职业化的终身官僚代表,不时会违背民众的意愿,因为官僚对民族共同利益有更清晰的认识。相反,盛行于美国的洛克式自由主义国家观则认为,公共利益即是社会中个人利益的总和。国家是人民的公仆,除了民主所批准的共同利益之外,国家没有另外一套公共利益。民主的公众可以将行政权力委托给国家以作出某些关键决策,但国家没有根本的自主权。反映到国际关系层面:欧洲人都将各种国际组织视作全球共同利益的守护人,它立于个别民族国家的意愿至上,且不受其左右,欧洲人愿意授予国家机构更多的权力来决定全球的共同利益。对于美国来说,国家和国际层面的授权都是有限的。如果某一国际机构不为某一民主国家的利益服务,那么后者有权限制它或退出参与。欧洲人喜欢国际法和国际规范,因为他们远不及美国强大,而且后者喜欢单边主义,因为它比任何国家或国家集团(如欧盟)都要强大。导致这种差异的原因:欧洲是吸取两次世界大战的教训,刻意把主权嵌入多个层次的规则、规范和法规中,以防止主权再次失控。美国则是基于政治理想而建立的,在国家建立之前,没有民族观念,国家认同是基于公民身份,而不是宗教、文化、种族或民族。综上,“美国人相信,国际合法性根植于宪政民族国家的民主多数意志,欧洲人倾向于相信国际合法性是基于高于特定民族国家的法律或意愿的正义规则。双方的意见都深深扎根于本国的历史,在这个意义上是完全可以理解的。”

在对比欧洲和美国对国际体系的不同观点和表现后,福山认为,欧洲人的观点看起来正确,实践起来确实错误的。欧洲人相信更高的道德范畴的在先权利和规范,把这些解释权力交给国际组织的精英,容易导致权力滥用。即使是正确的决定,但还是要各个民主国家来执行,不能执行的话一方面会损害法治本身、国家组织的权威,另一方面,也会导致集体行动不一致。福山最后来句很狠的话,来否定欧洲模式,“事实上,欧洲范围的和平和安全最终是由美国的军事力量保障。”

此外,导读中提到福山的两个观点,“政治发展方面,美国应该将促进“善治”而不仅仅是民主确定为自己的目标。”“如果可能的话,自由主义的法治最初对经济的发展比民主参与更为关键。在某些情况下,现代化的权威主义比不负责任的民主更值得拥有”。基于这两句,有必要抓紧看其出处:福山的《美国处在十字路口:民主、权力与新保守主义遗产》(2006)。)

这篇演讲稿对于思考“国家治理体系和治理能力现代化”有一定帮助,读的书越多,越佩服提出这个目标的人,我党伟大!

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