政府改革与转型过程中的公共利益及其实现

星际碎片
2018-03-08 16:13:12
摘要:公共利益是公共管理的目标,也是政府转型过程中不变的价值追求。本文从公共利益的内涵出发,介绍了公共行政理论范式中的公共利益理念,阐述了政治学家B·盖伊·彼得斯总结的四种政府未来治理模式是如何实现公共利益的,在此基础上对当前我国政府转型该如何坚持公共利益价值理念和建立公共利益实现路径提出了尝试性思路。
关键词:公共利益;政府转型;治理

一、“公共利益”内涵的界定
利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[ 陈庆云,鄞益奋,曾军荣.论公共管理中的公共利益.中国行政管理.2005(07) :17 -20.]公共利益在理念层面是公共管理永恒的价值追求,但对于具体什么是公共利益没有达成能够广泛共识。公共利益既体现“公共”属性,也具备利益的本质特征。其公共属性体现在以下几个方面:相关利益主体的广泛性,即公共利益不是为特定群体或个人的需求而存在,而是对所有社会成员产生影响,具有广泛覆盖的普惠特点;具体的公共利益是公共产品和公共服务形式体现的公共管理产出,具有非竞争性、非排他性、效用不可分割性的公共产品属性;社会共享性,即全体社会成员在公共利益面前享有平等的收益机会,无论强制或者自愿,虽然实际受益情况未必完全一致[ 陈庆云,鄞益奋,曾军荣.论公共管理中的公共利益.中国行政管理.2005(07) :17 -20.]。同时公共利益具备利益的客观性,是各种形式的资源和条件;有用性,即能够有效地满足人们的生存、享受和发展需要,与利益主体的实际需求相统一;相对性,即同一时期公共领域内的不同层次之间,同一层次局部与整体之间的利益可能存在冲突;动态性,即资源、条件被确认为公共利益没有一成不变的标准,而是要根据所处时期、所在地点、面临的情况等因素,具体问题具体分析。
对公共利益概念的界定是研究公共行政的必经之路,对公共利益不同角度的认识,形成的不同观点通向不同的公共行政理论、流派,形成不同的研究范式和途径。伴随范式演变的政府改革和治理模式转型在持续进行,但公共利益的实现始终应该是包括但不限于政府的公共管理主体的行动目标。

二、公共行政理论范式演变中的公共利益理念
(一)传统公共行政范式
传统公共行政范式以韦伯的官僚制理论为代表,强调遵从指令和执行,认为行政是一种专门化的职业,政府是非人格化的组织,从业者即公务员要保持价值中立立场,追求效率、确定性以及组织权威。基于民选代表能够代表公共利益的假设,官员只需要执行决策或协调各个利益集团,不需要积极主动地服务。官僚制理论把公共利益当做一种道德标准或伦理规范,以柔性的公序良俗而非刚性的制度形式存在。保持对理念层面的公共利益的追求,在行政过程中努力靠近实现公共利益的理想状态;但在具体操作中难以给出确切的公共利益的边界,给予官员较大的自由裁量权,留下了可能对公共利益造成损害的寻租空间。同时公众作为最主要的利益相关者无法参与公共行政。
(二)新公共管理理论范式
20世纪80年代以来兴起的新公共管理理论主张公共部门采用私人部门的管理方法重塑政府。新公共管理理论范式用准确的个人利益取代模糊的公共利益作为准则,认为应当通过个人选择实现顾客满意,公共利益是不需要刻意追求的副产品。官员应当积极主动地回应顾客的要求,公民的角色缩小为消费者,公民只有作为消费者的权益得到保护,其合法地位和完整权益得不到保证,公众参与公共行政的形式是通过利益集团来表达聚合的个体诉求。此时私有化的入侵使得政府本身也容易成为一个谋求自身利益的集团,公共利益以群体利益的形式出现,没有覆盖弱势群体。对短期绩效指标的过于看重使得长期的社会效益被置于不顾,忽视了服务质量以及公平正义等基本原则。
(三)新公共治理理论范式
新公共管理理论在一定程度上降低了施政成本,缩小了政府规模,提升了政府行政效率和服务水平,但也存在突出的问题——过于强调个人,排斥公众作为整体的需求,忽视了公共部门的特殊责任和不同于私人部门的管理上的特殊性。20 世纪90 年代末开始,治理( Governance) 理论在批判和继承新公共管理和重塑政府理论范式基础上产生,成为公共管理新模式。[ 叶中华,赖先进.近年来公共管理理论研究回顾与展望.中国行政管理.2012(10):26-29.]该模式认为,要动员政府、社会组织和公民个人参与,形成广泛的组织合作来处理公共事务。新公共治理视野中产生的新公共服务理论摆正了公共利益在公共管理中的核心位置,重新发现“公民主义”的价值。新公共服务理论认为,公共利益不是公民个人利益的简单加和,而是蕴含更高层次的共同价值。在新公共治理理论范式下,挽回了政府行为沦落成过分追求绩效等完全经济行为的倒退,提升公平正义的高度;转变了公民角色的异化,由单一、狭隘的理性经济人、消费者、纳税人角色成长为具有公共精神,在公共事务中发挥建设性作用的现代公民;公民参与途径也得到拓宽,政府和民众、非政府组织可以通过协商、对话的方式来确定公共利益。

三、政府治理模式转型中的公共利益实现
根据美国著名政治学家、行政学家B·盖伊·彼得斯的观点,在全球的行政改革运动当中,各国政府的革新主张和主要发达国家的改革实践可以归纳为四种未来政府治理模式,即市场式政府(market government)、参与式政府(participative government)、弹性式政府(flexible government)、解制式政府(deregulated government)。这四种模式基于各自对公共利益内涵的认识,回答了“政府应该如何来治理,以及政府应该做什么的问题”,试图提出“缔造一个好政府”的办法。[ B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式(中文修订版).中国人民大学出版社2013年版.]行政改革的根本是保持对公共利益的关注,即改革的过程和结果努力实现公共利益的最大化,而非“为了改革而改革”。下面对四种政府模式及其对公共利益的认识进行简要介绍。
(一)市场式政府
市场的观点认为传统官僚体制无法激励组织成员高效工作,基于新公共管理理论,侧重管理的技术和手段,主张分权和公共服务外包。打破官僚体制对政策制定的禁锢,激发创新和冒险精神。但当政府作为“政策市场”时,政策选择的主动权似乎不再由自身把控,政府的主观能动性得不到发挥。市场式政府模式认为公共利益体现为低成本的公共服务,通过市场竞争来增加公民的选择权。
(二)参与式政府
参与模式的倡导者认为科层体制相比内部达成的契约,增加了可以节省的执行成本,认为介入和参与可以有效激励员工,授权给员工可以促进他们与管理者进行沟通,使他们感觉自身受到重视而努力工作,并考虑顾客的感受。培养员工独立决策并影响组织决策的能力;增加公民向政府表达诉求的对话;让公民更多地参与到政策选择和提供公共服务的过程中;公民和员工可以对不满意的政府服务提出申诉,使员工、顾客、公民通过至少这些形式来参与政策决策,最大限度地实现公共利益。
(三)弹性式政府
“弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策,而不是用固定的方式回应新的挑战。”[ B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式(中文修订版).中国人民大学出版社2013年版.]其基本设想是在政府内部用可选择的结构设置代替永久性的部门和机构,不断撤销现有组织以适应经济社会的发展变化,保持组织弹性,防止组织僵化。这种模式追求的公共利益是减少冗员和维持不必要组织造成的浪费,减轻税负。但这将不可避免地造成因为临时员工责任心不强、专业性不足导致的公共服务质量下降,并威胁到公共服务的长期价值。
(四)解制式政府
解制模式的含义是解除政府内部繁文缛节的制度限制,释放政府部门内部的创造力、效率和效能,提供更好的公共服务来实现公共利益。这基于政府工作人员具有极强职业道德和责任感的前提,需要公众发挥监督作用,否则会造成行政系统的混乱和无序。
这四种模式基于对公共利益的不同认识,各有利弊。“处在这样一个充满变革与挑战的时代里,一个高效、有能力的政府是一国长治久安的必需品,而非奢侈品。”[ [澳]欧文·E·休斯(Owen E. Hughes).公共管理导论(第四版).中国人民大学出版社.]对于转型中的各国政府而言,需要坚持把公共利益作为首要价值追求的原则,通过对传统公共行政的反思和扬弃,探寻和建构符合国情和时代情境的政府治理模式。

四、我国政府转型中的公共利益
自新中国成立以来,我国政府作为党中央领导下国家治理的重要主体,随着经济社会发展变迁其角色也在进行渐进调适和管理改革,经历了从计划经济体制下的“全面管控型政府”,改革开放以来的“经济促进型政府”,到如今提出的“服务型政府”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标,体现了从“统治”到“管理”再到“治理”的历史跨越。在政府管理改革和转型过程中,公共利益的价值逐步回归并得到强化,政府行为也围绕实现、维护和增进公共利益而展开[ 张雅勤.公共性:国家治理现代化的核心价值.《光明日报》( 2015年05月27日 13版).光明网http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2015-05/27/nw.D110000gmrb_20150527_2-13.html.]。
(一)公共利益的价值导向
政府掌握的公共权力来自于人民的认可和授权,因此“以人为本”、“为人民服务”是政府的核心价值观。公共利益的价值导向要求政府一方面要履行好公共服务职能,解决民生问题,一方面要发挥在维护秩序、化解风险、处理危机等方面无法替代的社会职能,致力于维护社会的公平正义,促进人的全面发展和社会进步,将人民满意作为工作目标;让全体社会成员共享平等的权利、资源、条件,都有发展机会,都能过上幸福、有尊严的生活。
(二)实现公共利益的现实路径
当前处于转型中的我国政府缺少现成可供借鉴的治理理论,要在探索中积累实践经验,立足本国实际发展我国的治理理论,融合多种治理模式的优势,形成实现公共利益的现实路径。笔者认为以下是形成现实路径的一种思路:
1.组织治理模式
政府作为协同治理的主体之一,在组织上除了发挥官僚制稳定、理性的优势外,应充分考虑以公共服务职能的履行为导向,建立“扁平化”、“灵巧型”组织结构,加强回应性;打破繁文缛节的制度禁锢,激发政府内部的创造性和活力;平衡好“解制”和“规范”之间的尺度。提高组织开放程度和协同治理水平,扩大公众和社会参与,提高人民群众治理能力。
2.人员职业道德
政府人员方面,应注重培育职业道德素质和公共价值。[ 赵云耕.政府治理现代化的“工匠”之道.人民网-人民论坛.2017年03月10日08:04.
http://theory.people.com.cn/n1/2017/0310/c40531-29135588.html.]公务员是公共政策的制定者和执行者,在政府治理中扮演重要角色,基层政府工作人员更是直接为公众提供服务。提升政府人员决策、执行的能力,改善服务态度,消除“门难进,脸难看,事难办”的现象,落实具体公共利益。同时政府人员要明确自身“公共人”的职责定位,树立组织认同、岗位认同和公共价值观,才能实现组织内部自律,进而有效防止贪污腐败。
3.治理手段
在“互联网+”技术革命的冲击下,政府要创新政策工具和治理手段。首先,制度层面上,除了要构建制度和法律体系维护市场和社会秩序,还要加强自身规范,严格依法行政,探索建立权力清单与负面清单管理模式[ 唐兴军,齐卫平.治理现代化中的政府职能转变:价值取向与现实路径.社会主义研究.2014(03):83-90.],明确“可为”和“不可为”。其次,政府要利用好信息技术,促进电子政务应用的智能化和普遍化,运用大数据提升政府治理能力,提升政府层级之间、部门之间的沟通效率,使政府工作更加高效、公开、透明。最后,政府治理要更多采用合作、包容的柔性方式,承担凝聚社会共识的责任,矫正社会思想的离心趋势;政府要坚持实现公共利益的价值,不断反思治理的方式方法,构建容错纠错机制,在管理过程中正确地认识问题和解决问题[ 叶中华.容错纠错机制的运行机理.人民论坛.2017(09):42-44.]。























参考文献:

[1]陈庆云,鄞益奋,曾军荣.论公共管理中的公共利益.中国行政管理.2005(07) :17 -20.
[2]叶中华,赖先进.近年来公共管理理论研究回顾与展望.中国行政管理.2012(10):26-29.
[3]唐兴军,齐卫平.治理现代化中的政府职能转变:价值取向与现实路径.社会主义研究.2014(03):83-90.
[4]叶中华.容错纠错机制的运行机理.人民论坛.2017(09):42-44.
[5]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式(中文修订版).中国人民大学出版社2013年版.
[6][澳]欧文·E·休斯(Owen E. Hughes).公共管理导论(第四版).中国人民大学出版社.
[7]张雅勤.公共性:国家治理现代化的核心价值.《光明日报》( 2015年05月27日 13版).光明网http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2015-05/27/nw.D110000gmrb_20150527_2-13.html.
[8]赵云耕.政府治理现代化的“工匠”之道.人民网-人民论坛.2017年03月10日08:04.
http://theory.people.com.cn/n1/2017/0310/c40531-29135588.html.
1
0

查看更多豆瓣高分好书

回应(1)

添加回应

推荐政府未来的治理模式(中文修订版)的豆列

了解更多图书信息

豆瓣
免费下载 iOS / Android 版客户端