笔记整理与逻辑重构

Jesse Hawke
2018-03-04 16:52:01
引号内为引用书中原话
一. 写作背景
2013.7.31 PPP模式开启
国务院常务会议提出,要利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。
2014.4.23
国务院常务会议决定,在基础设施等领域首批推出80个项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。
2015.5
李克强总理主持召开国务院常务会议,部署推广政府和社会资本合作(PPP)模式,汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。
2015.8
李克强主持召开国务院常务会议,决定进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题,加快棚改、铁路、水利等重大工程建设,设立PPP项目引导资金,扩大有效投资需求。
在整个2015年,国务院及相关部委密集出台了一系列政策文件,大力推广政府与社会资本合作(PPP)模式;而地方政府也积极跟进,纷纷推出各类PPP项目。因此2015年被业内称为"PPP元年"
"2015年是我们国家PPP事业大繁荣的一年,如果说之前人们对PPP的认识还很迷茫,甚至很陌生的话,那么在这一年中,PPP已经成为地方政府融资的一个支点。" P242

二. PPP的概念及分类
各种国际组织对PPP的定义 P59
联合国开发计划署:"PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作的形式。通过这种形式,合作各方可达到比预期单独行动更有力的结果。项目的责任和融资风险由参与合作的各方共同承担"
我国政府组织对PPP的定义 P60
国务院:"政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。"
书中定义
"PPP指政府或公共部门与非政府机构的一种合作形式--政府为了行使公共管理职能,将一部分提供公共物品的项目引入效率更高的非政府机构参与,在公共职能得到履行的情况下,非政府机构获取合理收益。"
其根本特征:
(1)强调政府与社会资本建立在对等关系上的合作;
(2)此合作建立在经济与社会意义上的双重"成本-收益"基础之上;
(3)强调公司双方对公共项目的风险和收益要建立长期稳定的共同分担机制,成为一种命运共同体。
我国对PPP的分类:
(1) 委托运营,指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,而该社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。这种方式合同期限一般不超过8年。
(2) 管理合同,指在委托运营的基础上,将用户服务的职责也授权给社会资本或项目公司。这种方式一般作为TOT的过渡,合同一般不超过3年。
(3) BOT(Build-Operate-Transfer),指政府通过特许经营合同,授予社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、经营、维护和用户服务职责;在合同规定的特许期内,可通过项目运营收回投资和运营成本,并获取合理收益;合同期满后将,项目资产等权利重新移交给政府。
(4) BOO(Build-Own-Operate),指社会资本或项目公司在项目建成后拥有项目所有权并开展经营,且特许期期满后无须将项目所有权和经营权无条件转让给政府,一般适用于不涉及国民经济命脉和国家安全的行业。
(5) TOT(Transfer-Operate-Transfer),指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本并由其负责运营、维护合同户服务,期满后再移交回政府,期限一般为20~30年。
(6) ROT(Reconstruct-Operate-Transfer),指在TOT的基础上增加改扩建内容的项目运作方式。

三. 从信托的角度理解PPP及我国推行PPP的意义
由于信托的几点固有特征大部分都符合PPP的合作形式,所以将两者对比能够带来对PPP的更好理解。 P50
1. 权益重构
信托财产一般涉及三方甚至多重关系,其结构的复杂体现在"权益的分离与重构"。在分析时,需要建构"委托人"、"受托人"、"受益人"的概念;形象地说,在信托意义上的契约成立后,委托人转移给受托人的财产就将成为信托财产,而对这份财产而言,委托人无权无益,受托人有权无益,受益人有益无权。
在这三方关系中,委托人仍保持对财产的监视权和置喙权;受托人可以像所有权人一样管理和处置信托财产,在交易中,其也是信托财产的权利主体和法律行为的当事人;而受益人则按照信托约定享受财产带来的收益。
在PPP中,拿一个污水处理厂举例,政府(委托人)将污水处理厂转移给了社会资本(受托人)管理后,当地居民(受益人)会享受到更为清洁的环境。
2. 信托财产的独立性
信托财产被设立后,将成为一项专人经营、独立运作的财产,其不完全属于任何人。
从政府角度,对外来说其已经不是财产的所有者;对受托人来说,只能享有名义上的权利,因为其不能享受利益;对受益人来说,其没有支配信托财产的权利,无法管理也无法处置。
所以从法律上看,受托人在管理过程中必须讲信托财产和自有财产加以区别,不能用信托账户的钱填补自己的账户。且如若委托人、受托人、受益人的负债无法偿还或者破产时,信托财产同样不能被主张用以偿债。举一个极端的例子,三方同时破产,其债权人仍然什么也拿不到,信托下的财产仍然存续,不能被任何债权人追索。
3. 信托责任的有限性
其根源于信托财产的独立性,即在占有、管理和处置信托财产的过程中,只要受托人恪尽职守,没有违反约定的受信义务,即便未能取得收益或亏损,受托人也无须以自由财产对受益人承担个人责任。
4. 信托财产的连续性
指信托不因某些事由的出现而影响其存续,进一步保障了信托财产的安全性。
"契约精神是PPP成功的关键。在特许权协议中应详尽规定应承担的责任与义务、风险应对及违约处理事项,强化涉及公私方的利益条款,一旦出现问题可依合同办事。" P56
我国推行PPP的意义
1.有利于化解中央政府或有债息风险 P73
1995年《预算法》禁止地方政府发行债券,《担保法》禁止地方政府及事业单位成为保证人。但实际上地方政府为了融资,其隐性债务、或有债务一直就占有了相当大比例,使得地方政府债务存在经济、社会、治理三方面的风险。
而通过PPP的模式,无论是中央政府信用还是地方政府信用,都与PPP项目公司无关。正由于PPP项目的独立性,它不会让政府债息风险再度提升,所以其能够解决部分财政风险。
2.有利于新型城镇化建设的资金筹集 P74
新型城镇化是国家战略,其给财政体系的运作带来了严峻挑战。实际上我国民间社会与资本并不具备自发推进城镇化的条件,所以城镇化一定需要由政府来主导。但政府仅仅依靠目前的财税体制形成的财力毋庸置疑难以满足城镇化建设中的巨大资金需求,如若依靠债务筹集作为主要融资渠道就容易引发债务风险。
而通过PPP模式,政府与民间能够形成合作关系,不但能够容易满足巨大的资金需求,也不会使得政府的债务进一步扩大。
3.帮助解决可持续发展面临的困境 P11
改革开放带来的发展成果也使得国家付出了巨大代价,当今国家在社会分配均衡、自然资源保护、经济结构优化、社会有效治理等方面面临的问题,都使得可持续发展难以为继。
而PPP的推行则能够缓解在这几方面面临的困境。

四. 基于我国国情的PPP运作
1. 政府投资资金 P127
在此讨论的为广义的政府投资基金,大致分为两种:(1)由各级政府通过预算安排,单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金;(2)地方政府发起,但政府对项目建设期不出资或者少出资,并承担显性或隐性义务(在项目运营之后对社会资本投资方进行收益补贴等安排)。



基本运作模式 P135
(1) 运作原则:政府引导、市场运作,科学决策、防范风险。
(2) 由本级政府的财政部门或会同有关行业主管部门报本级政府批准发起
(3) 委托或者专设基金管理机构负责政府投资基金的日常运营。专设基金管理机构是指地方政府成立金融控股公司,将政府投资基金打包放入金融控股公司,由其进行日常管理。
(4) 应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。
(5) 政府投资基金可以由财政单独出资或与社会资本共同出资设立。
(6) 投资方式采用市场化方式,如参股投资模式、跟进投资模式等
(7) 其中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出;存续期未满但达成预期目标了,则可通过股权回购机制等方式适时退出。
典型案例--中国清洁发展机制基金 P138
"当前,很多省市以地方财政投入启动资金,引入金融资本成立政府投资基金。具体操作形式是由金融机构与省级地方政府共同合作设立母基金,再和地方企业合资成立项目公司或子基金,负责基础设施建设的投资。"
这种创新的融资渠道,提供了基础设施建设的资金来源,也降低了地方政府的融资成本。

2. 地方政府面临融资困境 P211
2015年以来,地方政府税收和土地出让收入减少,而基建投资规模却急需扩大,导致地方政府面临严峻的融资困境。中央政府采取了多种务实的解决办法:
(1) 放松对地方政府融资平台借款的限制,允许一些向银行的借贷和进行债务重组。
(2) 支持政策性银行发挥更大作用,促使其为基建投资提供信贷支持。
(3) 允许地方政府债务进行直接定向置换,缓解短期现金流压力和加快地方政府债券发行步伐。
(4) 调整生产关系,推广PPP,引入社会资本参与基建及其他公共物品领域的相关投资。
在这四种操作方式中,第一种由于默认了债务泡沫的持续,只能是权宜之计;第二种实际上使得地方政府隐性债务转化为中央政府或有债务,未消除债务风险;第三种让地方政府债务显性化,本质上依旧是将其显性债务提升至中央政府层面;只有自负盈亏的PPP才是彻底治理地方政府债务风险的制度创新。

3. 监管体制
(1) 重要性 P218
· 保证投融资PPP符合国家经济社会发展战略需要
· 保证公共服务质量,维护公共利益
· 协调各方利益,实现合作共赢
· 加强PPP风险管理,维护双方利益
(2) 现状 P224
· 部门间缺乏联动机制,监管政出多门
· 地方政府之间缺乏对财政投融资公私合作监管的明确分工与主导
(3) 现行政策 P235
· 在项目识别阶段,财政部门应负责向行业主管部门征集潜在PPP项目
· 在项目准备阶段,财政部门应对项目实施方案进行价值和财政承受能力验证
· 在项目采购阶段,各级人民政府财政部门应加强对PPP采购活动的监督检查
· 在项目执行阶段,项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,并定期作出评估
· 在项目移交阶段,财政部门应组织有关部门进行绩效评价
(4)政策建议 P238
· 进一步明确财政部门和其他主管部门的监管职责分工
· 完善财政监管的技术标准体系,为监管提供精确依据
· 建立科学、规范、高效的监管业务流程,提高监管效率
· 加强财政监管机构建设,构建根本保证
· 进一步提高财政监管的规范化、制度化和法制化程度

五. 一些案例和有价值的观点
案例:巴音查干高速公路项目 P197
      中信唐山世博园 P204
      中信与上海"三桥两隧道" P152
      提供公共物品实践集锦 P179

对国外PPP的思考(一带一路可相结合) P124
Public从中国政府延伸为国外政府
Private从国内社会资本延伸至中国企业
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