循环与突破与循环:合理化财政改革的困境

frollo

清朝是中国封建社会的最后一个专制帝国,作为清朝生产力顶峰的“康乾盛世”一方面代表着清朝前期的繁荣社会,另一方面也因其在盛世表象下隐藏的政治腐败,财政困难,制度落后而备受争议,甚至被称为“落日的辉煌”。那么,是什么造成一个看似庞大的帝国实际上不堪一击?统治者是否认识到已经面临的严重状况?是否有针对这些状况的变革出现?作为一名财政学的学生,关注的焦点应该在清朝财政制度,即主要以税制改革为出发点,探索清朝灭亡的原因以及当权者的思考与矛盾。正是怀着这样的想法,我选择了老师推荐的《州县官的银两》一书。 这本书结合史料对清朝雍正时期著名的财政制度改革——火耗归公进行介绍和评价,论证充分,脉络清晰,从起因,经过,结果,反思四方面行文。首先介绍了雍正实施火耗归公的原因:统一和平的政治气候,官僚政治和财政制度的腐败,高度中央集权的赋税管理制度逐步发展,税赋体系带来的极大浪费,地方行政官员生活和行政经费匮乏导致下属贿赂和上司包庇的非正式经费体系的标准化。这些原因共同造成官员以民欠为主要借口的贪污,府库的大量亏空,中央政府对捐奉和陋规的默许等等弊端。雍正皇帝针对这些现象提出了火耗归公的想法,并以奏折制...

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清朝是中国封建社会的最后一个专制帝国,作为清朝生产力顶峰的“康乾盛世”一方面代表着清朝前期的繁荣社会,另一方面也因其在盛世表象下隐藏的政治腐败,财政困难,制度落后而备受争议,甚至被称为“落日的辉煌”。那么,是什么造成一个看似庞大的帝国实际上不堪一击?统治者是否认识到已经面临的严重状况?是否有针对这些状况的变革出现?作为一名财政学的学生,关注的焦点应该在清朝财政制度,即主要以税制改革为出发点,探索清朝灭亡的原因以及当权者的思考与矛盾。正是怀着这样的想法,我选择了老师推荐的《州县官的银两》一书。 这本书结合史料对清朝雍正时期著名的财政制度改革——火耗归公进行介绍和评价,论证充分,脉络清晰,从起因,经过,结果,反思四方面行文。首先介绍了雍正实施火耗归公的原因:统一和平的政治气候,官僚政治和财政制度的腐败,高度中央集权的赋税管理制度逐步发展,税赋体系带来的极大浪费,地方行政官员生活和行政经费匮乏导致下属贿赂和上司包庇的非正式经费体系的标准化。这些原因共同造成官员以民欠为主要借口的贪污,府库的大量亏空,中央政府对捐奉和陋规的默许等等弊端。雍正皇帝针对这些现象提出了火耗归公的想法,并以奏折制度和试点的方法在各省推行。随后作者向我们展示了这一政策在不同省份推行遇到的不同的困难,以及雍正皇帝通过对各省长官下放事权而形成的因地制宜的不同模式,如在农业落后的地区创造性地利用商业和矿产资源等,这种事权的下放同时也造成改革成果在一定程度上依赖于官员的素质和创新精神。接下来是火耗归公这一政策的固定以及公费分配和养廉分配范围的扩大,随后就是无可避免的这一改革政策因无法随着社会状况的变化而改变从而表现出的僵化和被破坏。官侵,役蚀,纳税人自身的逃税,官员腐败,土地和赋税册的编审不完备,不同层级官僚的矛盾甚至是通货膨胀与人口增长都造成了改革的失败,到乾隆皇帝时,处于各种因素的考量,同意火耗在不同地区间的转移等等最终导致了改革的失败。 清初改革的主要领域是财政政策,改革事业的顶点是耗羡归公,而改革最终失败,似乎在某方面证明了将加派制度化只能引起合法的,已确立的界限之外的更多的加派,因为火耗原本就是一种附加税,最终因为庞大繁冗的官僚体系和官员的逐利行为成为一种强征税,最终被中饱私囊。这项改革虽然失败了,但是作为加强官僚统治制度的最重要的一次尝试,它也在力求将腐败势力置于政府法定的各级机构的控制下等方面做出了一定贡献。火耗归公的主题是将中国的剩余生产能力用于公益事业,提高行政管理,如交通,水利和公共福利建设,这表明政府对职责的认识已经超越了赋税的征收和维持公共秩序。通过保障各级政府有着充裕的收入,火耗归公缓解了中央与地方行政间的关系。作为一项合理的财政改革,即使最终并没有固定,但仍让有一定的积极意义。 同时让我感触最深的是历史和现实的高度相似性。如何处理中央和地方的收入分配,应当赋予地方多大的自治程度,税收的合理水平是多少,哪些属于政府职责,哪些又应当留给社会去解决。或许是因为中国的基本状况几千年来基本一致:广阔的疆域和复杂的人口结构导致税收管理能力不到位,集权制和地方差异巨大的矛盾,多级政府导致财权和事权分配的矛盾,地方政府对上负责和百姓对上级政府的不信任,都造成了税制结构难以完善以及改革过程中的死循环。当“火耗归公”改革进行到嘉庆时期,通货膨胀,人口增长以及日益增多的政府规章制度都对改革成果造成了很大伤害。另一方面的数据则表明清朝的官僚规模相对较小导致其在税收制度上难以平衡各方利益,然而对中国这样一个面积广阔的国家来说,加大官僚规模则意味着大部分税收将用在征税体制上,因此靠设置完备的监督体系来避免腐败和创新制度几乎是不可能的。在嘉庆末年将陋规合法化的政策实际上意味着火耗已等同于正项的征收,并且同样无法满足各省和地方政府的需求,非正式经费体系又一次成为中国官僚体制的特点,历史也在一百年的时间里完成了一个循环。 而在现代的税制结构以及财政体系中,这种渗透在中国社会各个层面,各个年代的矛盾也依然存在。直接税,间接税与庞大的人口规模的矛盾,税率设计繁杂与我国现有的征管水平的矛盾,效率与公平的矛盾等依然存在,并且想要解决这些矛盾需要很长时间的,社会各方面的磨合。要想在这种情况中找到出路是一个长期而艰难的过程。 我深深地感受到了要找出一个合理的财政政策是多么困难。现有的财政学理论虽然不能说是完美无缺的,但至少也是很多人努力的结果。然而在学习的过程中可以发现:没有一个十全十美的经济理论和政策,任何一个理论都必然有其局限性,真正合理的政策如“一次总付税”在现实中又有不能实行的理由,那我们学习财政学的意义何在?我想大概是我们心中都一直存在着一个完美的经济体制的幻想,或者说实现这样一种完美社会的激励让我们依然有动力去不断的研究探索,即使在这个过程中要面对一次次理论的被推翻。完美的理论当然是不存在的,我们能做的也不过是找到一个最适合当前状况的政策。但是正所谓没有白白付出的努力,这些所有的实验和实践无论成功与否都将是进一步前进的基石。

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