政策与激励:标准、实施与结果

小鱼小叙
2016-05-01 看过
读吴敬琏的《当代中国经济改革教程》,开篇不久即对波澜壮阔的改革历程心生赞叹,不论在整个过程中多么艰难、多么反复,都体现出了当时政策漩涡中人们对“更好生活”的理解、追求以及基于此所做出的政策选择——个人认为,不能因为现在走向了市场化道路而对当时坚持政府主导的人有过多苛责。当然,这个观点的一个理想化的可能不成立的假设前提是,每一政策观点的持有者都是为了“公共利益”而不是“个人私利”。之所以做这样的假设,是因为技术化的政策分析,不涉及动机方面的研究,同时也可以避免在不同的逻辑假设下的无谓争论。

    那问题来了,为什么在坚持“公共利益”的前提下,导致很多政策最后是失效的呢?我们以农村公社化改革作为例子,来分析一下这个问题。在有限的文献了解基础上,一派人倾向于农业的“家庭化经营”,理由是基于农业生产的特点,家庭生产可以减少交易成本(简称“家庭派”),另一派则倾向于农业的“公社化经营”,理由是在强有力的国家控制下可以将农业资源顺利地拿来支持工业发展(简称“公社派”)。后来的历史发展脉络已经比较清楚了,即在大规模强制性的政治运动中,农业部门彻底公社化,但在运行一段时间后,陷入了连自给自足都无法实现的困境与窘境,于是家庭联产承包责任制开始萌芽并经由艰难的政策议程,最终成为国家农业发展的基本政策基础。

    奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》中,曾将分析层次和选择规则划分为三个层次,即宪法层次、集体选择层次和操作层次,如此划分可以较清楚地展现各类问题的所属层级,降低讨论的交易成本。本文借鉴这一思路,认为这个案例很完整地展现了公共政策在宏观政策设定与微观激励调整方面的脱节与错位,即在当时中国最高层级的“路线选择”和最低层级的“个人生存”间出现了脱节与错位。

    首先,看选择标准问题。在前述两种观点的交锋中,“家庭派”的观点是自下而上推演式的,遵循的逻辑是“基于xxx的特点,应该实行xxx的政策”;“公社派”的观点是自上而下强制式的,逻辑动线是“基于xxx的发展要求,必须强制采用xxx政策”。这种差异来源于对政策选择标准的不同理解和采纳。“家庭派”看重的是对农业部门生产的激励和维系,“公社派”更重视农业部门对工业部门的支持,哪怕这种支持带有一定程度的掠夺性。放到学理上的讨论则是,前者希望采纳“帕累托改进”的方式,而后者倾向于“希克斯改进”。单纯讨论这两种改进孰优孰劣没有意义,有意义的是,在强约束的“帕累托改进”中,是否有其他措施可以推动工业部门的持续发展,而在弱约束的“希克斯改进”中,是否有措施来防范(在政策运行之前,只能“防范”而不是“弥补”)可能出现的利益受损?这就涉及到实施层面的问题。

    在实施层面上,依然基于已知的部分文献,轰轰烈烈的人民公社化运动在意识形态必须绝对正确的“大前提”下,农业家庭经营被“摧枯拉朽”般地“消灭”了,没有看到利益转移后的合理补偿措施,所看到的只有虚拟化的、蓝图式的精神鼓励和严厉的、被剥夺了“退出权”的意识形态压制,使“实施”层面的问题空心化为“标准”层面的问题,显然违背了政策实行过程中要设置合理步骤并防止政策扭曲的基本原则,使本该可以避免的政策失误异化成为政策“暴政”。

    在结果层面上,由于整个政策在自上而下的宣贯中走入了“悬浮化”的误区,也就是让本应考虑个体“成本——收益”的农业家庭/个人,脱离其所处经济基础、社会地位和政治地位,单纯去考虑大而虚的国家未来和拯救世界,不论从中国的“修齐治平”的顺序来看还是从西方自文艺复兴以来形成的个人主体权利凸显来看,都造成了微观个体激励机制的失灵,不可避免出现了《弱者的武器》中所描述的“磨洋工”、“出工不出力”等现象,最终导致农业部门发展陷入困境,从而步入了新的政策议题设置周期,随着小岗村村民的手印一个一个按下去,一个诱致性制度变迁开始了。

    综上,在任何政策的设定中,都应该将宏观与微观结合起来,实现激励相容,否则,从最乐观的心理来看,哪怕出发点再好、假设再理想化,都容易使政策无可避免走向失效乃至失败。
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