低效的制度

ROTCEV
2015-02-16 看过

BBC政治讽刺剧《是,大臣》里有这样一段台词: “ ——政府不追求道德! ——是吗?那追求什么? ——稳定、社会正常运转、预防混乱、制止分裂、屹立不倒。 ——如果政府不行善,那它的目的是什么? ——哦,大臣,政府不关乎善与恶,只关乎治与乱。 ” 在这部充斥着黑色幽默的连续剧中,英国人调侃了他们创造出来的政治制度。为什么一个看似人员冗余、效率低下的官僚制度却能长久存在?为什么雄心勃勃、大刀阔斧的改革计划总是难以推行?为什么充满理想的大臣们在实践自己对选民许下的诺言时处处掣肘?为什么上位者都是些看上去只会煽动和跟随公众情绪、奉承选民的饶舌家? 虽然这部剧本只是BBC的调侃,但这些存在着的矛盾现象的意义,并不仅仅是激发愤青们的斥责和怒火,它们隐藏了一个关于西方国家政治理念的真相。 一条再合理的法令,也不能立即通过;一项完美无暇的政策,也不能被迅速地推行。因为在世俗的社会中不存在一个至高点。国家机器的权力受到了约束。中央的权力被刻意地分散,形成互相制衡的部分,这种看上去的低效率保护了人们的权利和自由不受暴政和独裁侵害。权力不能被交到单一的权威手中,不论这个权威是谁,一个人,一群人,甚至是全体人民。 所以在现代化的民主国家,在“国家最终权力掌握在人民手中”已经成为社会共识的今天,人们默许了一个互相掣肘的官僚体制存在,让它管理日常生活的方方面面,并遵守它定下的法规纳税来供养这样一个庞然大物。 这是制度化的政府。A government of laws and not of men. 这个规则并非完美无瑕,但它是两千多年来人类先祖经历血与火的教训,为我们留下的宝贵财富。在《控制国家——从古代雅典到今天的宪政史》这本书中,斯科特•戈登追溯了“立宪主义”的历史沿革,解释了国家强制性权利为什么要受到约束,并通过对历史材料的分析,说明了在不同的时代,人们是如何具体地约束它的。 国家强制性权力为什么要受到约束? 根据书中给出的定义“国家是一种功利性的社会产物,它是人们创造出来以使他们从和平和有序的市民社会中获益的。”但是事实往往并非如此。起初人们接受统治,期望有组织的少数人可以维持秩序,主持正义,但几乎是在交出权力的同时,人们就遭遇了权力的噩梦。他们希求的秩序实现了,却以丧失自由作为代价;他们也在名义上获得了正义,但所谓的正义却只是强者的正义。不加限制的掌权机构总会加速腐化,堕落成暴虐的、残忍的、独裁的,却同时恬不知耻地挥舞着道德的大旗,呼叫着无私的口号。这是人治的政府。由人民中最强有力的人主持着,却变成了他们身上沉重的枷锁,具现化的噩梦。 从逻辑上看,不论是一个人专权,还是全体人的专权都会引发恶果。前者催生尼禄式的暴君,后者则会压制和消灭私人意志,使人类社会陷入一片死寂。限制国家权力,就是铲除极权主义的土壤,从根本上杜绝某一权力中心独大进而消灭多样化的可能性。而在民主化进程的尝试中,人们寻找到的道路,就是“立宪主义”。 何谓立宪主义? “主张以具体的宪法规范来规范政府的组成及权力的行使,建构一个有限政府,以保障人民的基本权利的一种政治理念。” 从上面的定义中可以看出,“立宪主义”的目标有两点:一是要规范政府权力的行使,二是要保护公民的基本权利和自由。实现这两点的方式存在着重叠:限制了政府的权力,公民就获得了更大的自由,但完全的自由和公共秩序又是不相容的,如何解决这一对矛盾,是制度设计的主要目标之一。 限制国家权力的方式有两种。第一种,人民可以在一开始与国家机器签订的契约中就只交付有限的权力。正如《独立宣言》中宣称的那样:“人人生而平等,造物者赋予他们若干不可剥夺的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利,人类才在他们之间建立政府,而政府之正当权力,是经被治理者的同意而产生的。”“人民保有判定业已确立的政治秩序是否公正的自由”,如果政府令人民不满,“人民有终止契约和起来反抗的权利”。书中把这一思想的起源追溯到了中世纪胡格诺派政治理论家贝札。贝札同时也意识到了在逻辑上承认普通民众有反抗暴君的自由也同时意味着武装起义的合法化,导致暴力和无政府状态,给社会造成更大的损失。所以他提出“不应把推翻现任统治者视为公民个体对保证的合法回应”,作为替代,“国会和下级官员”,也就是体制内的掌权者,“应当承担起限制君主权力的责任”。 这不仅是学术上的结论,历史事实也证明了若非走投无路、忍无可忍,民众不会用暴力的方式推翻君主。起义虽然可能推翻一个王朝,但人民为此付出的代价更大,揭竿而起后,战场上将遭遇正规部队的血腥镇压,后方田地荒芜,饿殍遍地。将限制独裁的希望放在民众身上是不现实的。民众中虽然蕴藏着最强大的力量,但这种力量是无组织的,松散的,在和平时代不能构成对统治者的有效威慑,在革命年代破坏性又远超建设性。 第二种限制国家权力的方法,也是被普遍采用的一种,就是在政治制度内,设立不同的权力中心,达到分权和制衡的效果。最初人们设置对抗性权力中心的出发点无非两种:一类是民众对权力机构的不信任,要求它们内部互相监督,比如雅典的所有官员被要求直接对民众负责,民告官可以不带任何附加条件;另一类是统治者对彼此野心的互相防范,如罗马共和国的某些政制措施,通过相互控制的网络约束行政官员,防止某派寡头坐大。虽然同样避免了极权统治的危险,但后者相较前者,往往导致资源浪费,效率低下。 西方政制中,权力对抗的传统可以追溯到雅典时期。“公民大会制定法律,但如果没有议事会它就不能制定法律,并且它所制定的法律须由陪审法庭在具体的案例中解释和运用。”雅典的陪审法庭也有权监督行政系统。“一位官员任职期间,任何公民都可因他行为不敬或侵占公款、叛国、共谋或其他严重犯罪活动而启动一种‘指控程序’来反对他”;而在罗马共和国时期,为了达到权力对抗的要求,同一权力的重复分配大幅降低了行政效率。“执政官这一最高职位被一分为二,其中一名执政官有权否决另一名执政官的法令。其他行政官也是由有着相同权力的多人来掌握。”此外,为防止某个人的权力膨胀,“官职的任期为1年且不能重复担任,禁止地方行政官立即继任另一个职位。”这与公务员的专业性要求也是相抵触的。罗马式的对抗政体以人力和智力的浪费为代价,实现了权力对权力的约束,但这显然不是最理想的方案。 现代民主制度的一大进步就是确定了立法权、司法权、行政权的三权分立的理念,按照这一理念,权力中心的对抗再不是漫无目的地为了干扰而干扰,而是在各司其职的基础上互相监督,并保有在必要时质疑和否决其他机构决策的权力。制衡会降低一部分效率。但与延长的决策时间相伴到来的还有“广泛的讨论、派系的竞争、协商和妥协”。相比起极权带来的消灭公民自由的危险,效率的牺牲还是值得的。而如何设计制度可以最大限度的两全其美,就不是本书讨论的重点了。从书名就可以看出,《Controlling the State》强调的是将国家权力置于控制之下,而如何充分调动国家机器的力量就应该是《Harnessing the State》讨论的内容了。 最后我想回到文章开头的引用段里,Sir Humphrey所说的那句充满了讽刺意味的台词:“政府不追求道德!” 这句话似乎暗示着不追求道德的政府是不道德的。但事实是,政府确实不应以道德为准绳。良好的政府运作依靠的是法律而非统治者的个人品德,一项政策、法规的可行性也不应单从道德的标准衡量。这并不是宣传道德无用论。美德是人人倾慕,人人向往的,但是一个人可以靠美德立身处世,一个国家却绝不能依靠道德立国。这一方面因为道德标准是非强制性的。在没有严格的监督和问责制度的情况下,却要求统治者们摈除自利心,全心投入为大众利益服务,是反人性的;道德政府的危险性更在于道德的模糊性。不同的时代,不同的地域,人们对道德的定义可能截然相反。如果不对国家权力进行限制,那么道德就会成为一把插向反对派的利器。因为善与恶的现实界限是模糊的,而在民众心中唤起的感情力量却是巨大的。一切异端都可以归于道德的败坏。把己方标榜成道德模范,把此外的声音全部贴上“小人”的标签,理性的讨论因此而变得不可能了。在一个人治的政府,统治者往往大肆标榜着道德的重要,然而这样的统治者常常是最不道德的,反而是有些绝口不提道德的,依靠法定制度运作的政府时时能产生出美德的结果,如流水线般批量生产出一群两袖清风的人民公仆。 读完全书,有一句很有力量的话让我印象很深。“如果没有一个机构能对君主挑战,国王受到神意、自然法、为大众利益服务的职责约束都是没有意义的。”其实这不仅适用于君主制,对任何一种权力中心都是一样。没有挑战,就没有危机感,也就没有自省的动力。低效率的立宪主义就是要让掌权者的神经紧张起来,督促着他们与惰性和贪欲作斗争,从而保护住普通人的利益。

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控制国家 控制国家 8.1分

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