经济理论vs政治现实

Lan Xi
2021-02-01 看过

Feb 1,2021

本书的目的就是阐释西方碳市场实践的失败,破除人们用经济理论应对气候变化的迷思,鼓励政府有效利用产业政策。然而在我码字的今天,我国正式实施首个全国碳市场的《碳排放交易管理办法》,雄心勃勃地把实现碳中和的希望更多寄托于市场手段。当然,由于体制差异,西方碳市场的困境不一定会出现在国内,但很多挑战是共通的。

这本书出版于两个多月前,在国内外都够冷门的。会翻到这本书是因为Robert Stavins与David Victor的访谈中提到了它。两个作者一个是能源经济和法律背景,另一个是国际关系背景。一周时间断断续续翻完,整体内容我感觉不够硬核,两百多页的文字其实也就二十多页的信息,所以我常常看得精神恍惚LoL (感觉做学术的人写书也免不了一个观点叨来叨去,货不够干的弊病啊...)

A Simple Model of Politics

主要的interest group:1. Voters and the broader public 2. Emitting industries 3. Political leaders.

选民和公众缺乏组织,他们最相关的特征就是厌恶具体可感的政策成本(disdain for visible policy costs)。现实中的例子便是美国人对已是极低的汽油税长期抱怨,以及法国的黄背心运动(yellow vests protests)。排放企业有高度的组织性,因为贸易敏感度(trade sensitivity)不同,能源消耗的成本对最终产品的贸易竞争力影响不同,从而对限排政策的反应有差异。对于需要在全球产品市场上竞争的企业而言,他们有更大的动机瓦解现有的气候政策。政治领袖的目标就是稳固权力,他需要对各方诉求做出积极回应,平衡各方利益。

此外,还有Low-carbon industries, environmental NGOs, etc. 虽然去年特斯拉成为了一支超强的新兴力量,但本书除了123以外认为其他利益集团力量较小,而且基于市场的气候政策主要是123三方交互的结果。

主要的institution:1. Policy adoption rules 2. Administrative capacity

限制排放可以采取carbon tax,固定碳的价格然后让市场决定合适的排放量;也可以使用cap-and-trade,固定碳的排放量让市场决定价格。前者往往被视为财政法律项目,在议会通过需要绝对多数;后者只是环保措施,更容易获得通过。欧盟领袖曾在90年代试图推行碳税但被否决,后来才建设欧洲碳排放交易体系(EU ETS)。此外,政府管理环境市场的能力也解释了市场的发展轨迹,以及政府对不同行业利益诉求的回应。

这本书的现实观测对象是European Union's Emissions Trading System (EU ETS), 连接加州和魁北克的the Western Climate Initiative (WCI),以及由纽约州牵头的美国东北部Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI),这三者成立时间比较长,同时信息更加透明。此外世界范围内东京、南韩、新西兰、中国也都在进行碳市场实践。

RGGI的碳市场是三者中最实际可行的。参与者包括在气候问题上有高要求的纽约州,也包括不那么坚定的宾州弗州;碳市场只涵盖电力行业,而电力的低碳生产技术是所有行业中最成熟的;交易的碳价格很低,只有$5-6每公吨碳排放。RGGI的设计者并不重视碳市场在减排方面的贡献,EU ETS则与之相反:欧盟作为气候变化领域的领袖,正在扩大碳市场的作用,同时在认识到市场的局限性后对EU ETS进行了一系列的改良。EU ETS能坚持运行离不开欧盟体制下国家的紧密联系,但它也面临着同一个市场下差异性的行业诉求、出口企业成本上涨的压力。三个例子中最不成功的便是加州牵头的WCI。加州过去高度依赖环境管制,但如今它计划通过cap-and-trade来完成一半的减排任务,达到2030碳排放为1990年60%的目标。WCI的碳市场涵盖了电力、工业乃至交通燃油,广大的覆盖面和利益集团给市场的顺利运行带来极大的挑战。

Carbon Markets Tend to Become Potemkin Markets

经济学上认为cap-and-trade不仅限制了总排量,还促进创新、奖励了低排放企业:他们可以把剩下的排放配额在市场上卖出,也可以囤起来供未来使用。 Cap and trade let the market find the cheapest way to cut emissions. 另一方面,command and control式的环境管制成本一般更高,因为政府人员没有相应的知识或激励来找到合适的减排方式或碳价格。

虽然建立碳市场在理论上是最好的减排方式,政府却更加偏好使用direct regulation:

1. 碳市场的价格对于作为消费者的voters来说是具体可感的,它直接影响到电力和汽油的价格(中国电力市场则尚未市场化,上网电价由政府决定,发电成本的波动不会影响到消费价格)。相较之下,如能源效率标准、可再生能源强制使用等指令的成本对于公众而言并不明确可感。到底什么构成了政策的visible price impact呢?这取决于消费者意识,以及是否存在一个可以比较的价格counterfactual。交通燃油是消费者意识极高的领域,因为每次加油的时候都能清楚看到价格变化;而电价的波动对消费者而言并不醒目,所以发电行业管制起来更加方便。于此同时,一些消费者高度关注,但不存在价格counterfactual的领域也容易实施环境管控,比如汽车的能源效率标准。voters想要的是cheap and clean,而碳市场的visibility无疑弱化了政府的减排力度。

2. 由于技术和宏观经济的不确定性,以及碳市场的稀疏特征(thin market),碳价格会有较大波动性,市场的维系变得更加困难。当政府进一步加大减排力度,市场无疑会面对价格风险的挑战,这使得政府更加偏好使用直接管制的方式。

3. 高度组织,拥有众多说客的排放企业也更加支持直接管制;碳市场的价格不确定性影响排放企业的长期投资决定,而直接管制可以stablize expectation,有利于处于减排研发阶段的行业加大相关技术的投资。即便排放管制在政府更替后面临regulatory rollbacks,企业也会按照之前的计划行动;早期的投资已经记录在账,pro-climate的政府也会卷土重来。反观碳市场,一旦市场取消就再难重启,因为构建它的政治成本太大。此外,直接管制也增加市场进入难度,强化主导厂商的地位。

低排放技术在绝大多数行业都是emergence阶段,Power, Cars以及Buildings的技术发展相对成熟。Accelerating the Low Carbon Transition: The Case for Stronger, More Targeted and C


一系列制度因素,使得碳市场很难产生有效的碳价格。

由于碳税法案没有全票通过,欧盟转而构建碳市场,而这样也困难重重,只得为此设定四个阶段:phase 1 (2005-7) 建立市场、phase 2 (2008-12) 排放达到Kyoto Protocol的要求、phase 3 (2013-20) and 4 (2021-30) 达到欧洲2020和2030年的气候目标。在推行EU ETS的第一阶段,布鲁塞尔的环境监管者行政能力受限,每个欧盟国家可以制定自己的配额预算,导致每个国家发放了过多的排放配额,碳价格跌至零点。为了逆转窘境,配额预算决定权在第二阶段集中到布鲁塞尔,碳价格才到了更高的水平。

加州在气候议题上世界领先的同时,也有深厚的anti-tax传统:征税的法案需要州议会绝对多数投票才能通过。WCI向私人企业拍卖碳排放配额被指责为实质性的征税行为,于是WCI为了取得议会中的绝对多数,只好向石油工业和其他利益集团让步(所谓政治成本),进一步恶化了配额overallocation的问题,市场无法有效运行。当欧洲正在集中环境规制权力以加强cap-and-trade效力时,加州宪法提高了政府增收的法案通过门槛,这使州政府更难实施基于市场的政策。除了加州以外,其他州在推行碳市场的时候也面临supermajority的限制:民主党领导的Oregon本来计划加入WCI,但却因为共和党议员拒绝出席投票,表决时无法达到法定人数而放弃。

除了法案通过层面的障碍,作为气候领袖的州也面临着政府权力不够的问题。地方政府往往缺乏足够庞大及专业的监管队伍。加州作为世界第五的经济体,它有充分的能力解决监管上的技术问题,然而一旦面对涉及其他地方政府的多边碳市场时,作为地方政府的加州因为没有进行条约谈判的法定权力,无法维系碳市场的运行。WCI成员Ontario在新的保守政府上台后就退出了WCI,而由于市场早已遇见这一点,Ontario的退出没有溅起水花。除了WCI,同样由地方政府构成的RGGI也遭遇过成员州New Jersey的退出风波(州长由GOP换成DEM之后又重新加入)。这都说明了地方政府间碳市场的脆弱性,所以碳市场不能作为减排的主战地。

全球碳价的司法管辖区数量分布。碳价格处于相对合理区间(40$每吨)的区域占比不到1%,而更少的区域能达到deep decarbonization的100$每吨。 Why Carbon Pricing Falls Short and What to Do About It


由于regulation的方便性、隐蔽性和稳定性优势和推行market-based政策的诸多阻碍,西方的碳市场已经沦为波将金市场(Potemkin markets)。政府更多地依赖管制来实现气候目标,而碳市场总是盈溢着排放配额,以极低的碳价进行交易,环境贡献较小。这些显性的低价格传达出一种cheap and clean的讯号,而事实上大部分高成本的减排行动都在市场背后完成。由于清洁能源命令,公用事业减少了排放配额需求,碳价降低,企业也减少了市场遵循成本(market compliance cost)。碳市场上交易的,不过是规制生效后相较企业配额剩下来的排放减少量。

两方面的因素维系了碳市场的Potemkin性质。第一个因素便是政府对regulation的相对偏好,第二个因素是配额的overallocation。企业预计未来碳价走高,再加上气候对生产影响的不确定性,会囤积多余的排放配额来防范风险,被称为allowance banking。考虑到强力的规制和未来技术变革、宏观经济的不确定性,稀疏的碳市场容易产生高度波动的价格,这使得政府倾向于发放过量的配额,而经济衰退等冲击也导致企业得易囤积大量配额。鉴于此,EU取消了allowance banking;虽然市场遭遇震荡,但EU缓解了overallocation的问题。

Coverage and Allocation

就理论而言,碳市场涵盖的行业越多,覆盖的地区越广,效果便越理想。在完全竞争市场中,最优的碳价格是最低的边际减排成本(marginal abatement cost),根据law of one price,市场中的行业越多,企业的市场遵循成本越低。此外,理想的市场也会以公平的方式分发排放配额,给主导企业过多的配额不仅损害公平竞争,也会entrench their position,使碳市场偏离减排目标。

然而现实中碳市场只覆盖很少的行业,而且分发配额并不公平。什么行业会被选中建立碳市场,以及为什么有些企业会得到更多的配额?这就涉及到两类变量:消费者和商业利益集团的需求,以及政府对这些需求做出回应的能力(e.g.控制某行业产品价格的能力)。

对于消费者而言,碳价格对日常接触的产品影响越明确,该政策越不容易得到选民支持。对于企业而言,他们更关心排放成本对产品竞争力的影响(trade sensitivity)。出口导向的企业对碳价格更加敏感,因为他们要与其他国家的产品竞争。一个企业的trade sensitivity由出口依赖程度以及能源消耗强度共同决定(trade exposure & energy intensity)

主要碳市场的行业覆盖

所有的碳市场都会覆盖电力行业,因为它对内销售,贸易不敏感,方便管制,而且脱碳技术较为成熟的行业。政府也可以通过对utilities进行cap-and-trade辐射居民生活与商业的能源消耗(我国电价还没有市场化),而这些领域是不可能直接进行管制的。相比之下,将工业部门纳入碳市场则更加困难:他们更加出口导向,也更有可能转移产业至低标准国家(leakage),而且政策制定者缺乏足够的工具来帮助这些企业适应碳市场。政府只能给予工业部门更多的免费配额。

政府能使用的政策工具无非就是两大类:1. 直接管制,碳成本可以通过补贴等其他方式弥补。2. 免费配额发放。这些工具维护了市场的运行(durability),政府需要有效运用它们,把它们带来的市场扭曲尽可能降低,同时还要防止排放企业只以扩大免费配额为目的反复进行政治游说。为了避免leakage同时促进减排,政府会基于企业的产出,排放强度发放免费配额 (output-based allocation)

政策反应policy response的需求与供给

从policy response的需求供给图来看,每个行业对政策反应的需求有差异,而政策工具又是有限的,所以政府从自身能力出发应该限制碳市场的覆盖幅度。一个反例便是加州:WCI包括了电力部门,工业部门和交通运输部门。政府提供了大量的配额,而交通部门的碳成本都会直接反应在选民的日常消费中,碳价格只能保持在极低水平,这也连带着压低了其他部门的碳价。注意到发放免费配额更多是政治决定,企业可以积极地与政府进行谈判。这样市场规则便不再是一个外生的力量来促进企业减排,而是内生于高度组织的企业利益。

政府也在扩展面向trade-exposed行业的政策工具,border carbon adjustment是其中最被讨论的。与其用免费配额补贴出口企业,该政策给碳市场中的出口产品rebate,再根据相关的排放量给进口产品加上碳价格,这样便保持了竞争的公平性。然而计算border adjustment有较高的技术难度,而且会面临国际贸易法的挑战。

Revenue and Spending

Cap-and-trade使政府在拍卖排放配额中获利。经济学家认为这部分收入应该用来减少劳动/资本税,减少市场扭曲,扩大经济生产 (green tax and fiscal reform)。美国度量的碳排放社会成本为36$每吨,这样计算得到的政府碳收入是相当可观的。但实际情况是,从碳税和拍卖配额获得的经济收入远小于经济学家的想象(其中碳税收入比较稳定,更加符合预期)。以EU ETS为例,欧盟的碳收入仅为理论估计的2.6%。这是因为实际碳价格远低于社会成本,而且覆盖的部门有限,只有一半的配额是通过拍卖发放。微小的金额取消了通过碳收入进行大规模财政改革的可能性。

政府从碳市场所得收入大部分用于green spending,而碳税收入大部分用于general revenue。此外,还有政府将所得用于revenue recycling,如减少企业收入税,进行个人收入税收抵免 etc.

2018年世界碳税和碳市场收入的使用分布. World Bank. Using Carbon Revenues

在气候变化问题上,如果资金没有流向有效实现长期减排的投资,这样的财政支出便被称为pork。具有政治影响力的团体会想办法将政府所得转化为自己的利益,既而损害公共福利。存在两类pork:1. constructive pork. 这部分支出很常见,目的是为了维系政策的实施。2. green pork. 这部分资金表面上是为了推进环境目标,但实际减排效率底下。由于碳市场收入并不显著,它的支出计划一般独立于高度透明的中央财政预算编制,这使得green spending中存在大量的green pork。以加州为例,California Climate Investments实际上以478$/tCO2的成本进行绿色支出。

绿色支出和其他政策隐含的碳价格(USD/tCO2) Testimony before the California Senate Budget and Fiscal Committee

Offsets and Market Links

Offsets碳抵消是为了补偿某处的碳排放而在另一处减少排放,通过在世界任何一个地方建设减排项目从而在本地得到排放抵免,单位是tonnes of carbon dioxide-equivalent (CO2e)。企业的相关减排项目负责人估计企业应该从项目中赚取的抵免,然后向碳市场管理者提出申请。理论上,碳抵消可以降低排放企业的市场遵循成本,弱化反对政策的声音,还能将减排的激励传递到没有排放市场的地区。然而事实上,大部分碳抵消项目质量低下,沦为高排放企业获取更多排放配额的工具。

这是因为碳抵消项目的审核技术难度极高。合格的碳抵消项目需要基于additionality,即相关的减排项目在没有排放抵免的情况下不会被实施。这部分的counterfactual估计起来是非常困难的。许多低质量的碳抵消项目被负责人认定为barely infeasible (on a knife's edge),即这些项目自己几乎可以成立,但没有碳抵免就绝对无法实施。大量基于knife-edge incentives的碳抵消项目实际上惩罚了真正additional的减排技术发展。

世界上第一个碳抵消计划是97年京都议定书下的Clean Development Mechanism(CDM),它规定有减排任务的发达国家在无减排任务的发展中国家推进低碳项目,从而获得减排抵免。欧盟的研究发现73%的CDM项目没有实际的减排作用,这也使得EU ETS放弃了给予国际范围内的offsets抵免。同样,纽约要求碳抵消不高于总排放基准的15%,而且碳抵消项目不能位于排放源的25公里开外。

碳抵消项目也没有实现将减排政策推广到其他行业与司法管辖区的作用。碳抵消项目的既得利益者有很强的激励维持相关减排项目非法律强制的性质,这样他们可以持续从现有碳市场中获益。甚至可以说,碳抵消项目阻碍了其他领域的绿色改革。


理论上来说,连接尽可能多的,差异化的碳市场可以降低整体的市场遵循成本,不同的市场可能从相互贸易中获利。但事实上,连接碳市场是比较少见的,而且它们只发生在制度和经济结构相似的市场,相互贸易也没有提供可观的利好。

然而从政治的角度看,市场连接削弱了政府对当地利益需求的反应能力;当市场均衡时,高碳价的本地则面临资本外流的风险。因此即使有市场连接,也只发生于高度类似的市场:WCI由加州和魁北克组成,RGGI由10+1个美国东北州组成,EU ETS则是EU27个国家+北欧几个国家。这三个系统间则互不关联。此外,大多数政治机构缺乏调和本地利益同时维系跨市场连接的能力(欧盟国家可能是例外,在碳市场上受损的国家可以通过谈判在贸易和财政政策上寻求补偿)。因此,市场连接产生太多的政治问题,未来不太可能被推广。

加州为了把俄勒冈州纳入WCI,向其提供了过量的碳排放配额;为了达到长期的减排目标,降低市场上的过量配额将会是WCI面临的巨大挑战。相较而言,EU ETS的跨国碳市场是最为成功的:德国是世界上最杰出的气候变化领袖,而波兰是一个由煤炭支撑经济的工业国家,他们的碳价都是EU ETS的统一价格;欧盟制度本身确保了跨国碳市场的稳定性。

Getting the Most out of Markets and Industrial Policy

从三方面给碳市场建设提供了建议:

1. increase policy ambition 需要提高碳价格,减小价格的波动性,将市场覆盖范围限制在少数行业。碳交易市场需要有碳税一样的效果,将碳价格限定在一个区间内 (price collars/central banking rules),增强价格的可预测性,有助于企业进行长期脱碳投资。EU ETS和RGGI都将碳市场改造成了类似碳税(基于价格)的政策工具。

欧洲为了缓解配额过剩的问题,在2015年创造了EU ETS Market Stability Reserve (MSR) 在推迟排放配额拍卖后,市场碳价没像预期那样涨到高位,EU便把那部分配额送到MSR,从而更好地处理过剩配额。在经历MSR2019年改革后,EU ETS的碳价格有效程度大幅度提升,已经成为地球上最重要的碳价格信号。欧盟委员会对市场中的剩余配额进行计算,如果数值小于40千万,MSR会向市场注入10千万;反之若大于83.3千万,MSR便从未来的拍卖配额中吸收现存配额的24%。 MSR的运作与中央银行类似,目的是稳定排放配额的供给。这种基于quantity的政策设计其实反应了欧盟委员会多数投票制度的局限性:基于price的设计会使政策更难获得通过。

与EU ETS成立MSR类似,RGGI在2020年成立了Cost Containment Reserve (CCR)。与MSR从市场配额量出发进行市场调节不同,CCR是从价格出发进行调节:2021年,如果配额价格达到13$,CCR会向市场注入10%的配额;反之若低于6$,CCR会吸收10%的年度配额。

当然,碳市场的价格也和政府本身的方针有关。RGGI本来就被设计为一个电力行业的低价市场:减排靠的更多是regulation和科技创新,而不是碳价格。欧洲则期望EU ETS能在减排目标中发挥更大的作用,同时各国都在推进清洁能源的指令。WCI则选择忽视碳市场运行中的配额过量问题,更矛盾的是,加州期望着通过WCI实现2030减排目标的一半(这显然不太可能)。

2. institutional design for spending carbon market revenues 需要严格区分用于政治的支出以及用于环境目标的支出。不同目标的支出需要以不同的规则以及问责制度来进行监管。环境支出必须与pork独立开来,接受严格的财政监督。

资金分类

3. outward engagement of cap-and-trade programs 碳抵消项目会削弱碳交易的成效,而且没有政府机构拥有充足的监督能力。气候领袖们应该把注意力放在国内碳市场的健康运行上,而不是忽略外国的制度及政府能力,过于乐观地寻求外国市场连接。

市场改革建议


有效的气候政策需要产业政策+国际策略

过去认为基于市场的政策比政府command-and-control效率更高,因为政府监管者往往缺乏充分的行业知识,导致市场僵化,政策成本过高。事实上,基于市场的局限性以及减排技术的初级阶段,排放市场的有效运行要求the market and the state work in tandem.

理想的产业政策应该基于experimentalist governance (XG):企业和政府需要一起寻找根本解决方案,检验新想法,迅速学习有效的方法,并且根据新经验调整未来的目标。这需要的不仅仅是生产要素价格的改变,而是事关存亡的重大激励 (big hammers)。这样的产业政策有green new deal、new carbon economy,它们使得现有的企业害怕失去经营权从而进行脱碳技术投资,也创造出了有强大政治影响力的新企业,如Tesla和BYD。

一个比较成功的例子便是由挪威石油天然气公司Equinor设计的The Northern Lights project,该项目从各渠道吸收CO2,然后将它们输送到北海海底。这个巨大项目的成功运行,必须依靠挪威政府以及欧盟:政府机构为Equinor稳定了预期市场,基础配套设施(管道和船只),保证Equinor作为first mover实施一项game-changing的技术。

国际合作策略矩阵 Accelerating the Low Carbon Transition: The Case for Stronger, More Targeted and Coordinated International Action

当人们对技术问题的理解较浅同时缺乏共识的时候,各国应该开展各种各样的实验,迅速掌握有效的技术发展方法。在技术发展的早期,合作最重要的作用就是产生一批临界数量(critical mass)的first-mover国家。我们目前就处在左上方块。随着技术发展到扩散阶段,经济开始转型,新兴利益集团逐渐壮大。最终技术成熟之后,各国应该签订合约,防止国家只保护本土利益的行为。成功的合作应该使得国际间的状态从矩阵的左上顺时针到达右下。

当今气候领袖的碳排放量只占到世界碳排放的1/5,而这个比例还在下降。事实上,气候领袖最重要的作用是向世界证明新兴的脱碳技术,有效的气候政策设计。e.g. 丹麦是一个低排放的小国,但它在减排项目上进行了大量研发投资。当它向中国共享了风能结合电网的技术时,它便成功发挥了气候领袖的作用。优秀的Leadership产生Followership:脱碳技术发展和相关政策设计时应该考虑它的应用能否大规模扩散。


中国碳市场?

中国的全国碳市场只涵盖电力部门(碳排放过程简单,数据化程度高)。电力部门的排放量占全国四成以上,它巨大的体量使得中国的碳市场成为世界上最大的碳市场。政府从2017年就筹备全国碳市场的工作,进行了许多实验模拟,未来也计划将更多行业引入碳市场,可见政府对碳市场的期望较高,不可能像某些西方民选政府那样只做成Potemkin Market。目前在网络上能够找到的相关资料比较有限,我也还没打算进行广泛的调查...

中国command-and-control根深蒂固,在碳市场的很多问题上大概是西方国家的opposite。 “在碳市场从业者眼中,以往的试点碳市场存在规则不统一、政府干预过多、无法形成市场机制、企业信息不透明、市场参与者单一等问题。” 此外,30¥每吨左右的碳成本在整个发电成本中的比重或将达到5%-25%,而发电企业面对着尚未市场化的上网电价,无法将这个成本转化给消费者,这使得电力行业狭小的盈利空间雪上加霜。

在我国现在的情境下,不存在voters interest group(消费者甚至不会感知到能源价格的变化),只有policymakers 和 incumbent emitting industries(大部分是国企,有完成环境目标的激励)。碳市场显得有点鸡肋,直接carbon tax再加上各种补贴和新能源命令就万事大吉了。如此大费周章地进行碳市场建设,应该旨在进一步调动各企业的减排积极性。

期待看到中国碳市场更多方面的信息和数据。

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