《权力结构、政治激励和经济增长》读书笔记

贼曹参军
2020-01-27 看过

本书给我带来的其中一个思考,是关于“晋升锦标赛”理论的。周黎安提出的,上层政府以经济发展为下层官员晋升之评判标准,进而激励地方经济发展的理论,虽然自发表之日起便受到许多抨击,统计学表现也不尽如人意,但其优势在于简明直接,且为政府所喜。有另外一些理论认为地方财政收入才是终极激励,其逻辑实则并无本质不同。我也曾经很服膺于周氏的理论,但本书所给出的未明言的强力反驳让我看清了当初自己是多么幼稚。“晋升锦标赛”理论最大的问题不在于“评判标准”是GDP还是别的什么,而在于锦标赛本身。苏联式党派的核心在于nomenklatura,也就是自上而下的人事控制,这也被CCP完美继承了,所以组织部才如此受到重视。Nomenklatura将下层官僚的任免权力完全交给上级,是控制党派的最重要的方式;而个人化的“控制”,与制度化的升降,是天然矛盾的。假如“锦标赛”真的存在,那么就是将官员升迁制度化了,不论其制度化的依据是经济发展还是财政收入,而这将大大削弱上级对下级的人事控制。这不符合我们观察到的中国政治现实。

与此同时,激励机制不是单一的。这是本书的主旨。激励机制的分裂,背后是官僚利益集团的分裂,更是authoritarian regime的必然结果。作者在本书开头明确指出,在缺乏言论自由和公开选举的政体中,独裁者缺乏有效的信息披露机制来甄别敌友。即使所有人都对领袖表忠心,领袖仍然不会感到安全。因此,独裁者有很强的动机去发动自上而下的“争宠锦标赛”,让各级官员以偏离常理的方式表达忠诚。这在建国后无休止的政治运动,尤其是“大跃进”之中可窥见端倪。并非所有人都有资格参加争宠锦标赛。以浙江为例,建国后,原浙江地区游击队干部群体普遍处于权力结构的边缘,省内主要位置以及党委均被南下干部把持,“反地方主义”运动将游击队干部与浙江本地干部进一步排挤为边缘群体。在这种情况下,游击队干部处于“媚上无门”的状态,因此转而向下寻求政治资本与支持。由于游击队干部拥有相对较强的本地势力与关系网,他们在基层行政中占据重要地位。这也使得他们可以通过为基层提供非正式产权保护、敷衍执行左倾政策等方式保护基层经济,进而取得基层的支持。

这种联结首先由“大跃进”中的“闹退社”现象展现出来。1956年6月至1957年5月期间,浙江省农村共发生1100多起骚乱事件;1956年秋季和1957年春夏季发生了两波“闹退社”。在第一波中,23万多农户退出农业生产合作社,占入社总人数的5%;第二波中20万多农户退出农业生产合作社,占入社总人数的4.5%。其中,“游击队县”,即解放前游击队势力较强的县,“闹退社”事件显著多于“非游击队县”。“现存游击队干部势力”也是一个显著的变量。在当时的政治氛围下,群体运动风险很高;如果没有基层干部的支持或承诺,“闹退社”是很难被组织起来的。实际上,以仙居县为例,大量(50%以上)的基层干部自己就参与了“闹退社”。1963年,“四清”运动被发起,以基层干部为目标,通过发动群众整顿干部,来作为对“大跃进”的清算。在“大跃进”中严格执行“左”的政策,甚至层层加码的基层干部,多被清算;而保护当地群众的干部则普遍受到了群众的保护。反过来,在南下干部群体中有人脉的干部,纵然被清算,也可以获得更高层的保护。政治运动的风云变幻,使得地方干部“对自己的政治地位和处境有更深刻的认识,也不断地让他们意识到自己政治生存的依赖之所在”。这实际上造成了国家对农村基层的控制一直未达到极严密的程度。

如果说“四清”还是由上级党委发起的有组织针对基层干部的运动,那么“文革”则终于为群众提供了改变高层政治的机会。在“文革”中,军内势力通过扶植造反派的方式,夺权地方政府,然后再扶植新的造反派,使之与当权派内斗,最终达到军方控制政府的目的。这一过程实际上大大削弱了南下干部群体的实力,以及其与浙江省军区的联系。与此同时,地方游击队干部也在扶植自己的造反派。对于他们来说,政治格局并无实质性改变,新军方势力与南下干部一样,并没有给游击队干部提供上升空间。

对于造反派来说,依托政治势力是唯一选择;而为了避免鸟尽弓藏,与地方游击队干部合作便成为选项之一。作者以乐清县“县联总”为例,其领导者屠某,在军方、南下干部、游击队干部三方势力间左右逢源,得以在与受军方支持的派系争斗中长期占据上风、把持革委会。不过我想,屠某的案例主要建立在其本人的政治手腕之上,似乎并不能外推。游击队县的确用了更长的时间达到文革中的政治平衡(即成立革委会),因为当地有能够与当权派暂时抗衡的势力;但游击队干部在文革中施加影响的主要方式并非通过造反派。

文革造成的混乱和政治真空,给了地方干部腾挪的余地。浙江地区游击队势力较强的地方,以温州为例,整个70年代都在进行实际上的包产到户;其私营经济,已经发展到了相当的地步,甚至在进行全国贸易、产值超过国有经济。部分县市,如苍南县,在改革开放极早期(1980年)即将政府部门对挂靠企业(也就是私营经济当时自保的一种模式)的各种服务正规化了。而与此同时,许多省份甚至还在抵制包产到户。

作者用江苏作为counterfact。江苏在建国后的政治结构与浙江恰好相反,其权力核心多为有本地革命经历的干部。原华中根据地的地方党委、政府多被本地干部把持,而苏南地区的主要领导则多为山东和华中根据地的南下干部,其乡镇基层干部则多为南下干部在土改期间培养起来的。浙江游击队县自省至乡镇的权力结构为 南下-南下-本地;而苏南的权力结构为 本地-南下-南下。“苏南模式”发轫于社队企业,逻辑与浙江类似。作者还给出了广东珠江三角洲(东江纵队活动区,后被四野主导)、福建泉州地区(闽中游击队活动区,后被南下干部主导)、河北唐山地区(冀东游击队活动区,解放后却远离权力核心)等例证。

作者最后总结道,当权力集中于少数精英手中时,他们就倾向于以提供私人产品的方式换取基层政治支持,并且只考虑自身利益而无视群体利益。而当权力分散时,单个官僚更倾向于通过提供公共品来换取政治支持。同时,基层自组织能力更强的地方,政治精英更有动力去讨好基层。

在中国目前的政治、学术氛围下,这本书是绝难能可贵的。我在试图理解中国的官僚系统时,常常会由于过细的分割而失去整体把握。要分开分析的不止是每一级政府,更有不同的条块、党政系统和一级政府中的再划分。中国的地方官员是有自主权的,但这种自主权的边界在哪里,为什么不同地方、不同部门展现出的自主权差别如此巨大,这似乎都是必须“具体案例具体分析”的问题。而本书用政治激励给出了一个宏观视角的答案。每个学过一点点社会科学的人,都知道incentive这个东西;但incentive如何在官僚系统中形成生态,这种生态又是如何反映到社会发展上来,我想这本书给出了非常精彩的剖析。

如果顺着本书的思路,则会得出一个悲观的结论。在解放后到改革开放这段时间,基层经济发展只有靠政治边缘人提供的非正式保护方能苟延残喘;到了现在,我们名义上有了许多正式保护,但中央政府的性质有没有改变呢?核心官僚群体的利益属性有没有改变呢?大量的基层官僚,有没有保护私有经济的动机呢?我表示怀疑。

有两个重要问题,似乎没有在书中得到满意的解释。一,基层到底如何给边缘官僚提供政治资本?书中的确提到基层群众在运动中对政治精英的保护,以及政治精英从经济发展中得到私利等等,但这些似乎不足以构成如此强力的alternative incentive(相对于执行上级指示来说)。这个问题解释不清,本书的根基就不够牢靠;虽然统计上表现尚可,但并未很好地支撑对机制的解释。二,游击队干部群体内部的结构是怎样的?如果说南下干部群体可以适当简化的话,那么游击队干部群体恐怕是不能简化的。游击队出身的基层官僚之间拥有怎样的联系?他们在政治上有没有互相扶持的依据?他们在保护本地经济的问题上真的如此统一吗?如果真的统一,这种统一又是否真的源于其政治边缘地位呢?在这个问题上,统计学恐怕已经失效,人类学才是合适的武器。

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