总统是靠不住的 8.8分
读书笔记 跟着民意走
闻夕felicity

如果在一个总统给民众带来好运的时候,大家就愿意放弃自己的判断,完全被动地接受强权的安排,那么,他们从此也必须接受强权有可能给他们带来的厄运。也就是说,如果今天民众面对强权的恩赐,就愿意放弃自己的选择权利的话,那么,明天强权落下一个苦果,那就不仅没什么可抱怨的,连挣扎的余地也不存在了。所以美国人才认为,失去一个制度对于人民权利的保证,就失去了一切。他们不能仅仅依靠对一个总统的信赖过活。他们会说,总统不也是一个凡人吗?而人是靠不住的。

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根据我个人的经验,我们中国人在了解美国政治制度方面,最容易误解的是他们的政党组织和活动了。这里有很大的历史文化差距。西方政党组织基本上是应西方议会民主的需要而产生的。在西方民主传统的源头,雅典直接民主时期,是没有政党的。事无巨细均由全体公民表决的“广场民主”不需要政党。在帝王专制时期,权力集中在皇室手中,也不需要政党。开现代议会民主下政党之先河的是英国在十七世纪末议会的力量足以和国王分庭抗礼的时候。在英国议会里产生了主张权归议会的辉格党和反对削弱国王的托利党。从此以后,两党的主要分歧就是关于政府到底应该作什么,到底应该有多强大。一百年后,美洲大陆人民起来要求独立时,辉格党人站在美国革命一边,而托利党人支持英王粉碎“叛乱”。两党当年的分歧,今天或多或少地由美国人继承了下来。 美国革命初期是没有政党组织的。华盛顿在他的总统告别演说中谆谆劝告美国人民要反对任何“宗派”。著名的联邦主义者亚力山大汉密尔顿认为,“宗派”是必须永远予以防范的邪恶。 然而,代议制民主的形式注定了政党组织和活动的必要性。从1787年开始,主张有一个强大的中央政府的人就自称为联邦党人,而聚集在托玛斯杰弗逊周围的反联邦主义者就自称为民主共和党。然而,我们必须特别留意的是,从那个时候开始,美国的政党就承袭了代议制民主制度下组党的传统:政党是个人表达政治观点的地方,不必要也不应该有严密的组织。托玛斯杰弗逊在1789年就说过,“如果我要和一个党在一起才能够进天堂的话,我宁可根本就不进天堂。” 正由于这种传统,以后的二百年里,时代潮流起起伏伏,政治观点进进退退,政党组织随时代而变化,却只有观点的承袭和蜕变,而没有一条抓得住的组织线索。我曾经顺着习惯想弄清美国两大党的历史,花了很多功夫才抛开了在国内时的思维定势,悟出了一个事实:尽管美国历史上大多数时候都有两大党,但千万不可望名思义,彼两党非此两党也。要想理解美国政党活动及其在权力结构中的作用,必须记住,他们和我们近代中国人的习惯完全不同,他们重观点而轻组织。当然,“黑手党”不在此例,因为黑手党不是政党,而是有组织犯罪。有着广泛结社自由的美国人对任何较严密组织的社团都心存疑虑和警惕。 明白了这一点,才能理解,为什么精于经营的美国人,能把什么都办成又赚钱又体面的生意,但是无论民主党还是共和党,却都没有党营事业。不要说党营工商业,连党营电台电视台也没有,竞选广告只好出钱让民营的电台电视台代劳,他们甚至连一张党报都没有。

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美国的众议院一共是435个席位,它的分配是根据以人口数量为依据所划分的选区。保证一定数量群的一批民众,总有一个人代表他们去国会表达他们的意见。大致算来,大概几十万人一个选区,可以选出一个众议员。也就是说,如果有大约二,三十万人,不管他们和其他美国人多么格格不入,他们如能纠集在一起,形成一个选区的多数,他们就能选出一个代表,到国会去发出他们的声音。你不喜欢也没用。谁也阻挡不了他们。所以,从理论上来讲,每个众议员都只要对他所在的选区的选民负责。他不代表全国人民,也不代表全体州民。 按人口数量比例分配众议员,人口数量少的州,不是就声音微弱了吗?为了弥补这个缺陷,美国参议院一百个席位的分配是按照州来划分的,不论大州小州,每个州产生两名参议员。参议员是由全州人民投票选出来的。这个设定对于美国特别重要。 因为美国是一个邦联的国家,各个州相当于一个小国家,有它自己一整套的独立体制,从州宪法到州政府一应俱全。关键是,它的州政府与联邦政府没有任何上下级关系。一个州的人民完全可以决定他们自己怎么生活。这是美国诸项分权中的最大一个分割。参议院席位按州作平均分配,就相当于也给了那些人口很少的“小国家”一份同样的发言权。 因此,在这里,人们希望看到的是各种意见都得到一个渠道表达出来。有时候,一个有着非常“异样观点”的议员,照样会被选上来,而且照样在国会发表与众不同激进意见,这在众议院里特别容易发生。因为,这位众议员,他根本不必考虑全美国人怎么想,他只需要顾及他的那个小小的选区的民意得以表达就可以了。只要他的这些选民们满意,他以后照样还会被选上来,照样在国会上班,而且可以连选连任,直至终身。相对来说,参议员要顾及的面就要大得多,他必须顾及一个州的民意。 而总统呢,那是由全国人民一人一票选出来的。可是你去读美国宪法,宪法里合众国总统是有大选举团选出来的呀,这是怎么回事。说起来很复杂,实际上也很简单。当年建国的时候,在当初的技术条件和政治条件下,民众一人一票选举总统是难以作到的。所以规定走两步:按人口比例分配各州大选举团名额,先有各州选出大选举团,再由大选举团选出总统。大选举团起的是信使的作用,除了代表本州去投票,没有任何其他权力。在各州,竞选各方推出自己的大选举团,那方得的票数占多数,就派出那方的大选举团,这个大选举团在投票时当然就全票投向自己方的总统候选人。这就是今天美国总统选举时,在各州“赢者取得全部,败者一无所有”的来历。 后来,当技术条件和政治条件允许的时候,美国人实行了一人一票直接选举总统,这是美国人引以自豪的进步。但是大选举团的形式仍然存在,从而,某方候选人在某州取得多数就取得大选举团的全部票数,也等于是说全州人民都选了他,这样的做法也保留了下来。在理论上,就有了这样的可能性,某候选人在几个大州险胜而在其他小州以悬殊票数败北,他有可能最终得到了大选举团票数的多数而当选,但按全国老百姓的票数总计他却不是多数。这种可能性虽不大但存在,而且发生过。这是美国总统选举制度遭到很多批评的地方。但是美国人为什么抱残守缺而不改一改呢?大选举团已纯属“聋子的耳朵”,何不废除呢? 对此有很多解释。比如,这促使候选人在各州,不论大小,广为宣传自己的观点,而不重大薄小,尤其是那些人口额分散的州,如此等等。但我想,最主要的恐怕是原来的宪法规定涉及联邦和州的“双重主权”,改起来很不容易。

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我记得一个八十多岁的美国老人布鲁诺,曾经和我们谈到他所经历的美国变化。他谈到,在他们小时候,联邦政府是完全不干预经济生活的。当然,美国诞生以后,有很长的一段时间里,基本上还是一个农业国,也并没有什么大的经济规模。所有的小经营者,一切都由他们自己作主。 然而,随着历史的发展,美国的经济在迅速发展,企业的规模在迅速扩大。又出现了三十年代的经济大萧条。原来极弱的政府已经很难适应这样一个局面。布鲁诺告诉我们,大萧条时期他还是个少年,他们家虽然并不缺食物,但是他非常为自己的父亲担心。因为那时的失业率高达百分之二十几,经济不景气,时时都可能失去工作。由于政府几乎无权干预经济,所以也没有今天的政府有关失业救济的福利制度。在这样的情况下,如果突然失去工作,全家的境况会变得十分凄惨。 在一个发展的过渡时期,劳资关系也变得十分紧张。工业社会已经以人们意料不到的速度来到了。罗斯福总统实际上看到了这个历史大势,在加强联邦政府的力量,尤其是干预经济的能力上,作了许多努力,但是屡屡受挫。他无法得到政府的另外两个分支的支持。 当人们现在赞誉罗斯福总统的目光犀利,在历史重要关头能抓住要害的时候,我也想到,被人们指责为过于保守的最高法院,他们看上去跟不上时代的“拖后腿”的行为,实际上并不是毫无意义的。在飞速变化和产生重大改变的时刻,是必须有人在那里“拖一把”的,必须有那么一个减速器的。这个减速器就是在社会迅速变革的时候,必须有人再三推敲,新的改变和最基本的原则之间的如何契合。 联邦政府权力的有限制的适度扩大,是造福美国人民的,联邦政府权力的无限扩大,是会吞噬美国人民的根本利益的。因此,三个分支的历史任务不同,他们在历史转变时期,反应的不同也应该是必然的。 正是这样的“平衡和制约”,这样几个分支互相牵扯的迟缓变革,才保证了变革的平稳,更重要的是,它使得这个国家既不断出现全新的历史面貌,又保存了人们最本原的基本理想。 在这个制度下,罗斯福总统并没有能够大刀阔斧地成功,但是,只要他的努力是顺从历史潮流的,那么他的一些理念,都会在后来一步步逐渐得以实现。这里还有一个关键,就是对于任何一个理念,不论是推出这个理念的一方,还是持谨慎态度,甚至持反对态度的一方,他们的争执必须是理念的争执,而不是打着某种旗号的党派之争或政治利益之争。对于这一点,美国人始终持高度警惕。 从1937年开始,美国最高法院终于同意联邦对经济有管制的权力。对于美国人,这是相当大的对政府的一个让权行为。美国人的概念是这样:权力本来就都是属于人民的。由于共同生活的需要,他们达成契约,出让部分个人权力,给一个共同的管理机构,即地方政府。而联邦政府的权力,是由地方政府出让的,从根本上来讲,是大家为了共同利益,或者说绝大多数人的利益,而出让的一部分权力。所以,人民有权对此斤斤计较。他们必须确保基本权力还是留在自己手里,而不是在某一个借口之下,被一个高度集权的政府喧宾夺主,控制一切。 布鲁诺告诉我们,政府干预经济之后,他的感觉就是生活发生了相当大的变化。最大的变化还是福利和税收都同步增加。也就是随着工业社会的发展,美国人终于达成一个新的契约。大家拿出一笔钱来,在一部分经济出现问题的时候予以支撑,在一部分人发生困难的时候予以补助,也借以稳定这个大家共同生活其中的社会。

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因为美国的共和,民主两党,它们对于政府规模的基本态度和意志是不同的。共和党是一向呼吁缩小联邦政府权限,把权力还给各州的。而相对来讲,民主党则更倾向“大政府”的作用。 然而,各州的自治权力,是美国的“权利法案”的重要内容之一。美国宪法第十修正案规定,“凡宪法未授予合众国政府,又不禁止各州行使的各种权力,均保留给各州政府和人民行使”。维持各州作为一个“国家”的独立自治权,从一开始就是美国人所理解的自由的一个重要部分。 因此,在我入学以后的第一堂法律课上,我的法律老师说的第一句话就是,你们同时是两个国家的公民,你们是美利坚合众国的公民,也是你们所在的“小国”的公民。他认为,你们要学美国法律,这是必须掌握的第一个概念。 在这个基本概念之下,各个区域的美国人获得了选择自己的生活方式的自由。这些作为合众国成员国的“州”共同约定,只有非常基本的一些问题被确立为联邦法律,作为成 国的“州”不能违背的共同法律。例如,犹他州的摩门教,在他们的教义里是允许多妻制的,但是,他们必须遵从一夫一妻的联邦法律。 但是,在绝大多数牵涉到生活方式的问题上,联邦政府是无权干涉的。每一次大选的时候,实际上,选民除了投票选举总统和议员之外,他们还必须对他们所在的州的许多提案进行投票。例如,他们投票决定,是否愿意在自己州的范围内发行彩票,甚至开设赌场。美国的赌场都设在有限的几个地方,就是因为其他州的人民,在赌场的高收益和平静的生活之间,宁可选择后者。实际上,这是他们在以投票的方式决定自己的生活方式。联邦政府是无权决定在哪里开设一个赌场的。 对美国人来说,本来所有的权力就都是他们自己这些小国家的。是联邦政府的成立,使得大家出让了一部分权力。因此,联邦权力如果无限扩大,就意味着他们将失去自由。因此,合众国的存在和联邦政府的存在,只有在一个前提下是必要的,那就是,这种联合以及联邦政府的工作,使得各个州都能够在不失去自由的前提下,获得联合所带给各州人民的好处。所以,美国始终在一个如何“平衡”的讨论之中。不同的时代,也给这种平衡带来不同的问题。 尽管在我们的眼中,美国已经是一个地方非常高度自治的国家。但是,在这里,从建国一开始到现在,争论的最大的一个问题还是,联邦政府到底可以有多大的权力,始终还在为联邦与州的具体权力划分,不断地在那里探讨。这种充分讨论本身就是很重要的,国会也就成了提供讨论的一个场所和各州民众表达意愿的渠道。 正是这种意愿表达渠道的畅通和充分自治的基本满足,使得从南北战争以来,美国得到了最大的安宁,没有一个州愿意独立。因为,如果它们能够基本上按照自己的意愿和方式生活,又能够得到合众国联合和强大带来的利益,又有一个联邦政府在照应那些麻烦事,省了它们许多麻烦,这又何乐而不为呢? 这样的五十个州,也就是五十个小国家的联合,也是人民之间的一个契约。它的稳定依靠它们联合的共同利益的存在,而不是依靠强权和武力把它们留在这个联邦之内。因此,如何及时反映它们各自不同的声音,如何在合众国中时时能够争取它们各自的利益,这都必须通过选举制度来保证。各个地区所选上去国会议员,必须确保是他们所属的地区的民意代表。

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根据美国宪法的设计,总统对于国会自行提出通过的法案所具有的否决权,也是平衡与制约原则的一部分。处理由人的因素参与其中的制度设计是不可能完美的,只能说是要尽可能完善。否决权的设计还是很有道理。因为虽然国会更多地体现了民意,但还是可能产生偏激和异化,而国会手中的立法权又是非常大的一个权力。 因此,除了我们前面提到过的,最高法院对于国会立法有一个司法复审权之外,总统也有一个对国会立法的否决权,但是,这个否决权并不是绝对的。如果把对立法的绝对否决权交给总统,总统的权力又显得太大了。所以,总统否决之后,国会还有一次机会强行通过这项法案。 但是,国会第一次通过一项法案的时候,只需要半数以上的赞成票,而在总统否决以后的强行通过,就需要三分之二的赞成票了。在一般情况下,国会取得三分之二的赞成票还是相当困难的。但是,如果总统的否决绝对没有道理而很不得人心,那么三分之二的赞成票也是完全可能的。就在这样的反复推敲之中,最终被确立的法案也就比较顺应民意了。 然而,如果白宫和国会这两个分支发生过多的冲突,这也是不正常的。在这个时候,由于他们之间的争论是公开的,民众对于问题究竟是出在哪一方,也会有一个他们的判断,这种判断也会在大选的时候被选票反映出来。

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