中国国家治理的制度逻辑 9.2分
读书笔记 第4章 运动型治理机制
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仍然有待回答的一个重要问题是,不同治理模式间转化的机制和条件是什么?
本章的讨论安排如下:首先,我们在大家耳熟能详的历史事件中寻找线索,从常规型治理机制及其组织困境来认识运动型治理机制应运而生的制度渊源;然后,集中讨论运动型机制的合法性权威基础在当代中国的表现形态;最后,讨论运动式治理在政府治理模式转化中的意义,它在当代社会的困境和挑战。让我们首先从几个历史事件出发,开始我们的观察和讨论。

叫魂事件、“大跃进”、“文革”: 重新审视运动型治理机制
在当代中国政治史上,各类政治运动此起彼伏、绵延不断,是一个十分突出的政治现象;而且运动式治理时隐时现但明晰可辨地贯穿于中国大历史之中,是中国国家治理逻辑的重要组成部分。运动式治理的突出特点即是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。运动式治理常常由自上而下的指令而启动,甚至来自上级领导的主观意志,但它们的出现不是任意的,而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上的。我把这一类现象背后的制度基础称之为“运动型治理机制”。
冯仕政进一步指出,“国家运动的实际发生,需要同时具备三个条件:一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力,因而对社会改造的态度比较积极甚至激进;二是国家的基础权力严重滞后,致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标,不得不采用运动这样的激进手段;三是国家的专断权很大,在采用激进手段时无需经过社会同意,社会也无法制约”(第81页)。
运动型治理逻辑的产生和延续反映了中国国家治理面临的深刻挑战和困难,反映了特定制度环境中产生的治理逻辑。面对国家的治理规模和多样性,官僚体制基础上的常规型治理机制难以胜任,时常力不从心,表现出组织失控和失败;而运动型治理机制正是针对常规型治理机制失败而产生的(暂时)替代机制或纠正机制。因此,我们需要从常规机制和动员机制的关系之中认识后者。在中国历史上,这两种模式同时并存,但其主从地位分明:在大多情形和时段中,常规机制是常态,占主导地位;但在特定历史时期,动员机制成为主导动力,而常规机制被搁置不用,甚至成为运动的对象。本章的一个重要命题是,运动型治理机制不仅有长久的历史渊源,而且其合法性基础在当代中国经历了卡理斯玛权威常规化这一重要过程,建立在稳定正式组织之上。因此,运动型治理机制在中国历史上反复出现,不是人为的偶然的,而是有着一整套制度设施和环境,是国家治理制度逻辑的重要组成部分。这一章依此出发点来进一步阐述讨论“运动型治理机制”。

常规与动员双重过程: 官僚体制与运动型治理机制
在这里,韦伯式官僚体制与中国官僚体制形成鲜明对比:韦伯式官僚制度的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度。自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本;韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事,因为这些冷冰冰的规则给他们提供了基本的行为规范和保护。结果是,对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力。与此相反,中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制。在这一体制中,官吏没有规则条文保护,行为评判没有客观的标准,他们只能在上司的鼻息下小心翼翼,因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯。因此,上司和下属间有庇护关系,而这种庇护关系必然溢出正式制度边界,与各种非正式的人际社会关系交融起来。在这个意义上,中国的官僚体制不仅是一个组织制度,而且是一个人际关系交错相连的社会制度。由此,我们不难看到中国官僚制度下的组织行为:首先,官员趋于规避风险。规避风险是晚清官僚制度的突出特点,也是默顿指出的韦伯式官僚制的特点。但在这两个制度下,同一现象却有不同渊源和不同后果。前者来源于内化的规则约束,不能越雷池一步;而后者不是因为规章制度束缚,而恰恰来自缺乏稳定明晰的规章制度提供保护。在向上负责制中,上级的主观判断评价重要,因此小心翼翼、避免出错成为行为准则。其次,官员们关注投资于人际关系,特别是强化上下级间私人关系,以降低风险,在出现问题时可以得到庇护。再次,揣摩上级意图成为官僚行为的一个重要表现。在这一体制中,向上负责制和评价的不确定性导致了下级官员对自上而下的意图指令极为敏感。揣摩意图,察言观色,拿捏分寸,成为下属应对上司的重要能力。事事上报,会被认为没有能力,把问题上交;而隐瞒不报,可能担上欺君罔上的罪名,导致大难临头。在这一大环境下,盘根错节的人际关系为降低风险、疏通关节起到了重要作用,而这些做法是以弱化官僚体制的正式制度为代价的。无怪乎,在这一体制中,上下级信息流通成为一个突出问题。
因此,中国国家治理面临的重要挑战之一,即是必须不时地打破帝国封闭型官僚体制的常规状态,震动和打断常规型治理机制的束缚和惰性,以及这一状态所产生的既得利益和封闭性。周飞舟(2009)在讨论大跃进的政治动员时注意到了政治动员与官僚体制的关系,把这一事件放在了大历史的背景之下:“在外敌环伺、内寇猖獗的情况下,或者是君主欲大有作为的时候,管理机构保守因循、效率低下的积弊就成为极大的障碍。所以,君主意欲发愤图强,最主要的斗争对象就是官僚集团”(第6页)。当一种治理机制负荷累累、积弊日久时,便产生了不堪重负的交易成本;如此,国家治理运作中必须另辟蹊径,寻找一个可以(暂时)替代官僚体制常规机制的机制——这就是我们下面讨论的运动型治理机制。

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