中国国家治理的制度逻辑 9.2分
读书笔记 第3章 中国政府的治理模式:一个“控制权”理论
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理论模型的扩展:控制权分配与政府治理模式
组织内部各种控制权的分配形式因不同情形和不同领域而异;控制权在委托方、管理方和代理方之间的不同分配方式导致各有鲜明特点的治理模式。在这一节,我讨论控制权分配形式与政府治理模式的关系。

环境管制领域中的治理模式:一个案例研究
市环保局面临着多重任务,但中心工作是确保完成五年计划规定的政策目标
在一般意义上的承包制模型中,契约目标常常是公司和承包商之间谈判达成的,因此是可行的、有约束力的。但政府领域中的目标设定可能是一个自上而下强制推行的过程。从市环保局的角度来看,五年计划的政策目标必须听命于上级,没有商量余地。但我们下面看到,在实际运行过程中,委托方和作为承包商的管理方在检查验收过程中有诸多讨价还价的谈判机制,这些谈判松紧变化在很大程度上决定了目标设定的实际控制权。
检查结果的不确定性可以从图3-4略窥一斑。这一图表显示了国家环保部和省环保厅在“十一五”计划最后三年对市环保局上报减排量的认可比例。我们看到,国家环保部和省环保厅的认可比例每年都不尽相同,这大多是因为检查标准和检查松紧程度不断变化所致。在许多情形下,这些认可的判断决定和减排执行的实际状况并不相关。例如2009年二氧化硫减排比例为17%的低认可水平,与该市环保局实际表现并没有真正关联,事实上市环保局当年有着很高的二氧化硫的减排成绩。市环保局官员认为,省环保厅之所以这样做,主要是因为市环保局已经提前三年完成了五年计划规定的任务目标,因此省环保厅有意将该市完成量压低,以便其他地市赶上全省减排量的完成节奏。省环保厅对市环保局减排量的认可,也受到国家环保部对全省减排量认可情况的影响。
委托方在检查之前就已经确定了“从紧”或“宽松”检查的基本定势,而这个定势的选择与具体承包方的实际努力程度无关。我们的理论思路提供了这样一种解释,即委托方检查验收的种种做法主要是一种威慑策略,以此制造压力和不确定性,即行使检查验收权的目的在于事前向承包商施加压力,使其在政策执行过程中认真努力落实,但与实际执行过程的事后结果并没有太大关系。

讨论与小结
控制权分配组合变化导致了中国政府不同治理模式间的转换,这一观察及其解读对于理解国家治理运行机制很有意义。从大历史角度来看,中国国家治理模式的确表现出“超稳定”的结构(金观涛、刘青峰1992,黄仁宇2001b)。然而,超稳定结构并不意味着国家政权可以因此取消或化解官僚体制内部和组织运作过程中的种种困难,也不意味着国家在实施政策、调整方向、动员资源、治安抚民等方面不需要解决接踵而来的问题和千变万化的地方性差异,以及中央与地方在政策制定与政策执行中的紧张。本章提出的“控制权”理论提供了一个解释,即国家治理过程中通过不同控制权在各个层次间或有意设计或被迫变更的收放变化,可以在不同条件下转变为其他治理模式,使得政策一统性与执行灵活性这一应对机制得以变通实施,可以在不同条件下转变为其他治理模式。下面各章的讨论会涉及这些不同模式在不同情形下的运作(政策执行阶段如“修路”“村庄选举”“环保五年计划的实施落实过程”),不同治理形式间的转化(上下级间的谈判方式转化、常规式与运动式治理机制间的转化、国家发动的政治运动向无组织的集体行动的转化等等),以及这些运作和转化背后的机制和过程。

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