中国历代政治得失 9.1分
读书笔记 汉代政府组织、选举、经济与兵役制度
稳!
我们评历史上一切制度,都该注意到每一制度之背后的当时人的观念和理论。政治是文化中重要一机构,绝不会随随便便无端产生出某一制度的。

为何讲中国政治制度自汉始:

严格说来,要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国,只可说是一种封建的统一。只要到秦汉,中央方面才有一个更像样的统一政府,而其所辖的各地方,也已经不是封建性的诸侯列国并存,而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治,可以径从秦汉讲起,以前暂略不论。秦代只是汉代之开始,汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲,而只讲汉代。

为何中国皇帝世袭而非选举:中国立国体制与西方历史上的希腊罗马不同(国土规模差别,前者为向心凝结,后者为城邦型的向外征服);中国为农业国,农村散布全国,选举难以推行。

皇权与相权:

皇帝是国家的唯一领袖,而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首,象征此国家之统一;宰相是政府的领袖,负政治上一切实际的责任。皇权和相权之划分,这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来,一般人认为中国从秦汉以来,都是封建政治,或说是皇帝专制,那是和历史事实不相符合的。

举例:皇帝与宰相的秘书处

皇帝秘书处为六尚之一:汉代皇帝有六尚,尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书的,这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的尚书,其职权地位本不高,后来才愈弄愈大。
宰相秘书处共有十三个部门,即十三曹,一个曹相当于现在的一个司,分别为:一西曹,主府史署用;二东曹,主二千石长吏迁除,并包军吏在内。二千石是当时最大的官,以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降,都要经宰相的秘书处;三户曹,主祭祀农桑;四奏曹,管理政府一切章奏,略如唐代的枢密院,明代的通政司;五词曹,主词讼,此属法律民事部分;六法曹,掌邮驿科程,这像现在的交通部,科程是指一切交通方面之时限及量限等;七尉曹,主卒曹转运,是管运输的,略如清代之有漕运总督;八贼曹,管盗贼;九决曹,主罪法,与前者所管皆属于法律之刑事方面;十兵曹,管兵役;十一金曹,管货币盐铁;十二仓曹,管仓谷;十三黄阁,主簿录众事,这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关,合成一个宰相直辖的办公厅。
因此汉代的政务都要汇集到宰相,而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处,只有一个书房。最先的尚书也仅有四人,而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹,此诸皇室尚书的范围大得多,而且此十三曹的权位也很重,也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权,照法理,该在相府,不在皇室,宰相才是政府的真领袖。

中央政府的组织:三公、九卿(政府里的最高官)

丞相、太尉、御史大夫称三公,丞相管行政,是文官首长;太尉管军事,是武官首长;御史大夫(副丞相)管监察,辅助丞相来监察一切政治设施。它是副丞相。做了御史大夫,才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等,实际除却军事外,不预闻其他政事。则最高行政长官为丞相(宰相的正式官名)。皇帝实际上不能管理一切事,因此由宰相代理,但由于秦汉时代的宰相不但要管国家政务,还要管及皇帝的家务,于是在御史大夫下设御史中丞(凡具中字的官则指住在皇宫里),掌管皇室一切事务。御史中丞属于御史大夫,御史大夫隶属于宰相,如实则皇室一切事仍得由宰相管。另一方面来看,皇帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷事,也归宰相来统治。
九卿(全都隶属于宰相):
太常:管皇家祭祀;光禄勋:守卫宫殿门户的宿卫;卫尉(当时军事方面的官都称尉):掌门卫屯兵,为皇宫的卫兵司令;太仆:皇帝之车夫;廷尉:掌法,皇帝出门在外有人犯法;大鸿胪:礼仪部,管交际;宗正:管皇帝的家族,同姓本家异性亲戚 ——此七卿管皇帝私事,非政府公务。随着历史演变,原先管皇帝家务的后来业管国家大事了。如太常兼管教育,光禄勋后来掌管皇宫里的一切侍卫太监郎官,太仆后来带管了国家一切武装,廷尉变成了司法,大鸿胪变成了外交。
大司农:管政府经济,收入支销国家公费;少府:管皇室经济,收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。

地方政府的组织:分两级,即郡与县

中国历史上的地方政府以县为单位,直到现在还没有变。汉时县的上面是郡,郡县数当然也随时有变动。大体说,汉代有一百多个郡,一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数,总在一千一百到一千四百之间。
郡长官叫太守,地位和九卿平等,即二千石。不过九卿成为中二千石,郡太守则为地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿,再进一级就可当三公,九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少,升转极灵活,这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守,并不是降级。地方二千石来做中二千石,也不是升级,名义上还是差不多。当时全国一百多个郡,太守的名位,都和九卿差不多,因此虽是中央政府大一统的局面,虽是地方行政区域划分得比较小,却不感觉得这个中央政府高高在上。

中央与地方关系

每郡每年要向中央上计簿,计簿就是各项统计表册,也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒,每年有一个簿子,分项分类,在九十月间呈报到中央,这叫做上计。
中央特派专员到地方来调查的叫刺史。全国分为十三个调查区,每一区派一个刺史,平均每一刺史的调查区域,不会超过九个郡。他的调查项目也有限制,政府规定根据六条考察,六条以外,也就不多管。地方实际行政责任,是由太守负责的。
这些刺史,上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史,专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见,都报告到副宰相御史大夫,副宰相再报告到宰相。副宰相所辅助宰相的,便是这一个监察的责任。

汉代选举制度:乡举里选 —— 从贵族政府到士人政府的演化

那时已有太学,如现在的国立大学。当时国立大学,只有一个,这里面的学生,考试毕业分两等,当时称科。甲科出身的为郎;乙科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫,由于二千石官的子侄后辈均需送进皇宫充作郎官,则郎官中既有知识分子也有贵族子弟。考乙等的,回到其本乡地方政府充当吏职。吏是地方长官的掾属。
汉代官吏任用,有一限制,地方长官定要由中央派,太守如是,县令也如是。但郡县掾属,必得本地人充当。不过辟用掾属的权,则在长官手里,这叫做辟属。

地方选举到中央分三种:

1. 无定期选举:如皇帝更替,荒年灾年,推举而来的人成为贤良。贤良选到了政府以后,照例由政府提出几个政治上重大的问题,向他们请教。这叫做策问。策即是一种竹片。问题写在竹简上,故称策问。一道道的策问,请教贤良们大家发表意见,这叫对策。政府看了他们的意见,再分别挑选任用,这是一个方式。这一种选举,既不定期,也无一定的选举机关。地方民意也可举,三公九卿,政府大僚,也可举。
2. 特殊的选举:特殊才干的人,如通晓外国语,晓习治水等。
3. 定期的选举孝廉:汉代一向诏令地方察举孝子廉吏,但一向不受重视。直到汉武帝下诏明令推举,逐渐形成了一年一举的郡国孝廉,因此乙科回地方充当吏属的太学生仍有机会被察举到皇宫做郎。而大部分推举到朝廷的孝廉大抵都被安插作了郎官。由于数量巨大,慢慢皇宫里的郎官,就全都变成郡国孝廉,而那些郡国孝廉,又多半是由太学毕业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团,无形中也变质了。全变成大学毕业的青年知识分子了。于是从武帝以后,汉代的做官人渐渐变成都是读书出身了。到了东汉,由于上举的郎过多,均等待分发任用,于是无定期选举和特殊选举都被无形搁下,仕途就只剩下孝廉察举了。
由此可见,中国政府自汉代以来就慢慢演化成了读书人的政府,或称为士人政府。汉代从昭宣以下的历任宰相,几乎全是读书人,他们的出身,也都是经由地方选举而来。政府即由他们组织,一切政权也都分配在他们手里。

汉代的赋税制度——轻徭役,而未平均地权

战国时孟子讲过:“什一而税,王者之政”,可见战国税额,是不止什一的,在孟子以为什一之税已是很好了。可是汉代,税额规定就只有“十五税一”。而且,实际上只要纳一半,三十税一。在文帝时,曾全部免收田租,前后历十一年之久。这是中国历史上仅有的一次。这因中国疆土广,赋税尽轻,供养一个政府,还是用不完。
但由于汉代土地私有,可自由买卖,就形成了兼并(卖田原因涉及人口税和兵役税,待明)。但耕户卖去了他的土地所有权以后,他就变成一佃农,田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十。结果政府的租税愈轻,地主愈便宜,农民卖了地,要纳十分之五的租给地主,地主向政府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租,只便宜了地主,农民没有受到分毫的好处。
正因为土地私有,耕者有其田,才有了自由买卖,才开始有兼并,才使贫者无立锥之地。以后中国历史上的土地政策,一面常欣羡古代井田制度之土地平均占有,耕田者依时还受,但一面又主张耕者有其田,承认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下,终使土地租税问题得不到一个妥适的解决。
汉武帝时董仲舒曾提提出限田政策以限制地主,惜未推行;王莽篡制欲恢复井田,将田亩收归国有再重新分配,也失败了,由此中国历史上土地制度也不再有彻底的改革了。

(本书成于20世纪50年代,应该并未将共产党后来推行的土地制度考虑在内)

盐铁政治

而非耕地则由禁地慢慢变为了众人皆可涉足,但需被征所获之物几分之几作为赋税(为关税商税之缘起)。这一种转变,春秋末年,已在大大开始。土地狭或是人口密的国家,如郑、如晋、如齐,都有此现象,都有此措施。然直到秦汉统一政府出现,关于土地所有权的观念却依然承袭旧贯。他们认耕地为农民私有,而非耕地,即封建时代相传之禁地,则仍为公家所有。由于封建贵族都已消失,便归皇室。再从这一所有权的观念影响到赋税制度,所以当时凡农田租入归诸大司农,充当政府公费。而山海池泽之税则属少府,专供皇帝私用。这一分别,若非从封建时代之井田制度以及其他土地所有权之分别转变说来,便不易明了(待明)。
本大宗归国家,小宗归皇室十分之合理,但由于战国以来盐铁之利逐渐庞大,山海池泽之税超过田租却是意料之外的。后来汉武帝南征北战,政府花费庞大入不敷出,甚至自己把少府的经济拿出补贴国家。但在动员地方上的盐铁商人捐款时却响应不佳,于是武帝将全国山海池泽一切非耕地收还。

汉代兵役制度:三种义务兵役,一种非义务兵役,一种力役,一种人口税

为何壮丁23岁才开始服兵役:

因为二十才始成丁,照理可以独立耕种。就农业经济言,无法多产,只有节用,所谓“三年耕,有一年之蓄”,照一般情形论,年年丰收,是绝对不会的。平均三年中总会有一个荒年,来一个荒年,储蓄就完了。倘使三年不荒的话,六年就该有二年之蓄,九年就该有三年之蓄。而农业社会,也绝对不会连熟到九年以上,也不会连荒到三年以上。一个壮丁,二十受田,可以独立谋生,但要他为国家服兵役,则应该顾及他的家庭负担。所以当时规定,从二十三岁起,照理他可以有一年储蓄来抽身为公家服役了。这一制度,不仅是一种经济的考虑,实在是一种道德的决定。

三种国民义务兵役

中央“卫”兵

中央”卫“兵有南军和北军两支,前者为皇宫的卫戍部队,后者为首都的卫戍部队。当时南北军全部军队合共不到七万人。各地方壮丁轮流到中央作卫兵一年。卫兵一切费用由中央供给。

边郡“戍”卒

当戍兵就不同了。一切费用,都要自己担负。论到戍兵的期限,却只有三天。封建时代国家规模小,方百里便算大国了。如是则由中央到边疆,最远也不过五十里。要到边疆戍守,只要半天路程。若在边三天,前后共不过五天就回来了。这在封建时代,戍边不是件苦事,随身带着五天干粮便够。秦始皇帝统一天下以后,似乎没注意到这问题,还叫老百姓戍边三天。由会稽(江苏),到渔阳(热河),在政府说来,还只要你服役三天,这是从来的旧传统。可是路途往返,就得半年以上,衣装粮食要自己带,多麻烦呢?天下一统了,国家体制变了,而秦始皇帝的戍边制度却没有改,或许政府事情忙,而且兵力统一了六国,得意忘形,没有注意到这些小节上,然而因此就引起社会大骚动。陈胜吴广的革命,便由此而起。
而戍边制度到汉代就变了。汉代戍边还只是三天,可是你可以不去,只要一天出一百个钱,三天三百钱,交给政府,便可免戍。有一百个人不去,应该是三百天的免戍费,由政府把来另雇一人肯去的,一去便要他服三百天的戍役。他也得了这一笔钱,不仅足够在边用度,并且还可留一点安家,这是一种变通办法。

原地方服兵“役”

汉郡长官有太守,有都尉,犹如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政长官,都尉是地方军事首领。地方部队即由都尉管。凡属壮丁,每年秋天都要集合操演一次,这是一个大检阅,名为都试,为期一月。期满回乡。国家有事,临时召集,这是一种国民兵。各地方并就地理形势,分别训练各兵种,如车骑(骑兵和车兵)楼船(水师与海军)材官(步兵)之类。

一种力役:

力役是每个壮丁替国家做义务的劳工。好像现在要修飞机场,造公路,就召集民工一般。只古代是纯义务的。全国壮丁按册籍编定,每人每年一个月,替国家义务做工,这在汉代唤做更卒,更是更替轮番的意思。如是则一个农民,既要到中央当卫兵,又要到边疆当戍卒,还要在地方上服国民兵役,都试譬如我们开一个秋季运动大会,这还比较轻松,而每年一月的更役,却比较国民兵役吃力些。但若不去践更(上番),按当时规定,出两百个钱给政府,也可以代替。

非义务兵役:义勇军

汉代除却规定的义务兵役外,民间还有义勇队,志愿从军的。国家有事,可以自由报名。这叫做良家子从军。那些都是比较富有的家庭,尤其是居家近边境的,平常在家练习骑马射箭,盼望国家有事,报名从军,打仗立功,可以做官封侯,这风气在边郡特别盛。像陇西李广一家便是一著例。

人口税 —— 汉代奴隶制度的来源

1. 当时全国土地并非平均分配,因此国民难以人人就业,可是却需要人人向国家尽责,不然即犯法,需充作官奴;

要是在后代,无业谋生,还可以做乞丐、做流氓,政府不会来管。但在汉代是不许可的。你要当义务兵,你要去修飞机场、公路,你要纳人口税,你的名字住址,都在政府册子上,不去就要出钱,出不起钱便是犯法。你做乞丐了,户口册上还是有你的名字,你还该向国家负责。

2. 于是许多无力养活自己的人宁愿出卖自己做奴隶,免缴人口税 (奴隶人口税由主人家负担,但需缴双倍),因此汉代奴隶特别多。

当时做奴隶,并不是出卖自由,只是出卖他对国家法规上一份应尽的职责。

2. 但有钱的人养着奴隶反可发财。

譬如入山烧炭、开矿之类,全需大批人工。出卖为奴,便如参加此发财集团。因此奴隶生活,反而胜过普通民户。

汉制得失检讨

1. 经济方面:土地问题没有解决,形成兼并,富者田连阡陌,穷者无立锥之地,使政府的减轻租税政策,全失功效。

2. 军队制度:中国地大人众,虽说分区训练各别的兵种,但每年一个月的操练是不够的。

中央南北卫,像是常备军,实际上,时期也只一年,数额也仅有七八万人。结果全国皆兵,并不够用。遇到打仗,各地调遣,如会稽吴楚,远赴渔阳上谷,也不方便。所以全国皆兵制,在中国论,一则军队数量太多,二则训练太简略,调动不方便,结果全国皆兵,弄得有名无实,一旦起了问题,还是解决不了。

3.政府组织

中国一向似乎看重的不成文法,往往遇到最大关节,反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处,因为可以随宜应变,有伸缩余地。但也有坏处,碰着一个能干有雄心的皇帝,矜才使气,好大喜功,常常要侵夺宰相的相权。
就当时历史情实,既不能有民选皇帝,也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所限,并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府,皇帝与宰相之间,遂不免发生许多的微妙关系。

4. 选举制度

孝廉不分:

本来所谓孝廉,一种是孝子,另一种是廉吏,后来规定每郡满二十万户口的只能举一个,如是则孝廉不分,进城一个参政入仕的资格而已。后来又因请托舞弊,逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试,如是则全失却原来察举孝廉之用意。

利:融合平均

但中国政权,却因此开放给全国各地了。从此以后,无论选举或考试,都是分区定额的。经济文化落后的地区和经济文化进步的地区,都一样照人口比例来考选。因此中央政府里,永远有全国各地域人民之参加,不致偏荣偏枯。因此中国政府,始终是代表着全国性的,全国人民都有跑进政府的希望。而且实际上,也是全国各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官,例须避用本郡本县人,如是则中央政府既是绝对的代表全国性的,而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才开始大一统的局面,永远维持。而全国各地方声教相通,风气相移,却可使各地文化经济水准,永远走向融和,走向平均,不致隔绝,不致分离。

中国魏晋后的门第社会起因,主要追溯到汉代的察举制度

1. 汉代之察举制完全操之在上不在下

察举权在地方长官,不在地方民众。长官贤良的固须采访民间舆情,选拔真才。但长官营私舞弊的,却可不顾地方民意,推选私人。选举了送到中央,如何分发,则悉听中央命令。后来并于选来的人,又需加以一番考试。

2. 需进校读书获补吏方有机会获察举

这由教育而行政实习,再由选举而考试,最后由考试任用,骤看极合情理,切实施行却依然有毛病存在。因古代社会,读书机会就不易得。第一是书本不易得,古代书籍都用竹帛书写,很少纸张,更无印刷。且书本必得传抄,一片竹简只能写二十来字。抄一本书,费就大了。帛是丝织品,其贵更可知。而且要抄一本书,必得不远千里寻师访求。因此读书求学,便有着绝大限制。但若你生来便在一个读书家庭中,那一切困难,便都易解决了。因此当时虽非封建社会,爵位不世袭,而书本却可世袭。虽不是世代簪缨,却是世代经学。世代经学,便可世代跑进政治圈子,便无异一封建传袭的贵族了。因此当时一个读书家庭,很容易变成一个做官家庭,而同时便是有钱有势的家庭。

3. 士族门第必然带有郡望

当时有所谓家世二千石的。只要家庭里有一个做到二千石的官,他当一郡太守,便可有权察举。他若连做了几郡的太守,他便是足迹遍天下,各地方经他察举的,便是他的门生故吏,将来在政治上得意,至少对他原来的举主,要报些私恩,若有人来到他的郡里做太守,必然也会察举他的后人。因此察举过人的子孙,便有易于被人察举之可能了。上面说过,汉代选举,是分郡限额的,每郡只有几个额,于是却永远落在几个家庭里。如是则每一郡必有几个像样的家庭,这便造成了将来之所谓世族门第,也便是世族门第必然带有郡望之来历了。当时的大门第,依然平均分配在全国各地,大概是每郡都有几家有声望的,我无以名之,名之曰门第的社会。
虽非封建贵族,而有书生贵族。虽非工商业资本,而有书籍资本。国家的政治制度,虽没有对那些家庭许下世袭特权,但他们因有家庭凭借,无异于有世袭的特权了。

综上,某制度形成必有其历史土壤,评论某制度需立足当时,并在发展中看其演化趋势。

就汉代察举制度之原始用意言,实在不好算是一种坏制度。但日子久了,那制度就变坏了。这不只是汉代选举制度如是,我们可以说,古今中外一切制度,都必如是。否则一项好制度,若能永远好下去,便将使政治窒息,再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去,才使我们在政治上要继续努力,永久改进。制度也只是历史事项中之一目,人类整部历史便没有百年不变的,哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢?
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