民国前期浙江省议会立法研究(1911-1926)/政治发展与政治现代化研究丛书/党校文库 目前无人评价
读书笔记 摘要
野火一九八四

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作者自己写的摘要:

本文共分为导论、正文八章,其内容要点如下:

导言,主要是指出了本文的研究缘起、研究范围,并对本文相关的研究成果做了梳理,指出其取得的成果和不足。

第一章民国前期浙江地方和议会立法之源。我国疆域辽阔,自古以来各地地理、气候、物产,以及人们的风俗习惯、生活方式各有不同,经济和文化也有很大差异。各地不同的特点与全国法律的统一就势必产生矛盾。而地方立法的功能就可以调和两者的矛盾。中国古代地方立法不是中央针对某一地方的立法,而是地方政府针对本辖区的事务自主制定的相关法律法规。在中国古代,地方立法作为国家法律体系的有机组成部分,发挥着补充和辅助国家法律实施的功能。浙江自秦以来建立郡县制,地方政府便进行地方立法来管理地方事务。到了明代尤其是明中后期,浙江地方立法开始大量出现。浙江古代地方立法形式很多,在清代省例出现以前,地方立法的主体是地方政府长官,其立法并无立法体系之完整,往往是针对特别事项进行零星的立法。这些法律形式包括条约、章程、规条、告示等。同一级衙门可能使用不同的法律形式,同一事务由不同的法律形式来调整,但这些法律形式之间还是有一个大概的效力等级。《治浙成规》是清代浙江的省例,共分为八卷,收入法规164件,时间跨度从乾隆三十五年到嘉庆四年。《治浙成规》是浙江古代立法的系统性编撰。它的内容具有系统性和完备性,效力具有稳定性和持久性。清末面对西方列强的侵入,社会动荡和国家政局的变化,西方的议会制度被引入中国,产生了各省咨议局。宣统元年(1908年)九月初一,浙江咨议局第一届常年会正式开议。浙江咨议局会议分常年会及临时会二种,均由督抚召集。常年会每年一次,会期四十日,自九月初一日起至十月十一日止。浙江咨议局只对督抚起到一定的监督作用,而非真正意义上的立法机关。但是咨议局分割了原属于地方督抚的部分权力,使得地方的政治运行机制发生重大改变,各省绅士们代表地方百姓,开始通过正常的渠道参与到当地的社会生活之中。浙江咨议局通过了70多件议决案,巡抚的提案主要是有关农田水利的兴修、赋税、教育、交通实业、移风易俗,以及完成朝廷在预备立宪期的任务等。而议员的提案还包括了对行政官厅的监督。

第二章民国前期浙江省议会立法的背景。政治方面,浙江军政府建立后,采取了一系列政策措施,建立革命秩序,巩固新生政权,恢复和发展社会经济,保障人民权利,革除陈规陋习,刷新社会风气。在采取措施稳定浙江政局的同时,浙江军政府积极参与了援宁、北伐和筹建南京临时政府的革命活动,以彻底推翻清政府。1911年12月10日,浙江省临时议会在原咨议局会所举行开会式,浙江省临时议会的成立是浙江资产阶级革命派努力的结果,也是辛亥光复后浙江政权民主建设的一个成果。辛亥革命后浙江一直倡导并实行“浙人治浙”,由本省人任督军、省长,因此政治情形被认为是全国最完好的地区。1917年,“浙人治浙”结束,浙江进入北洋军阀直接统治时期。辛亥革命浙江光复后,浙江军政府颁布了一些保护民族工商业的法令,鼓励兴办实业。在1911至1926年这一时期,浙江的工商业发展速度快,厂矿单位有了较大增加,投资总额增长迅速。产业的分布在地区上有所扩大。除了以丝织、棉纺织为代表的轻工业外,五金机械、电力、矿业、交通运输、银行等各行业都得到了较快的发展。浙省光复后,自军政府成立伊始,财政就开始艰难。在之后的十几年里,浙江的财政总是与借款、举债分不开。财政困难之际,只得通过借款和发行公债得以缓解。民国前期浙江社团的发展、新式教育的创办、报刊的宣传、爱国主义运动的开展对民智的开启、民权的扩张、政治参与意识的增强起到了积极的作用。民国前期浙江的社团数量极多,而且种类十分庞杂。在传播新思想、争取权利中比较活跃的社团有:浙江商会组织、浙江教育会、工人社团和学生组织等。民国前期浙江的教育有很大发展,新式小学大量建立,中等教育在注重举办普通中学的同时,师范教育、实业教育也得到相应的发展。1912年至1926年期间的浙江新闻界在曲折中发展,社会舆论的力量也越来越大,形成了浙江一支不可忽视的社会力量。

第三章民国前期浙江省议会立法与中央立法的权限划分。国家结构形式体现了与中央与地方的关系,也决定了中央与地方的立法关系。民国前期中央与地方立法关系呈现出复杂多变的局面,出现了中央议会与地方议会相互争夺立法权的现象。民初时期,对于中央与地方关系主要有联邦制、单一制和分权制的争论。在中央层面,行使民国立法权的机关在不同的时期分别为参议院、国会。《中华民国临时约法》对于地方政权的组织原则、机构和权限则没有予以规定。《天坛宪草》主张在中央集权制下实行有限的地方自治。《袁记约法》没有划分中央与地方的权限,但其条文可以看出该约法实行的是袁世凯一人的中央集权制度。《民八宪草》也没有规定中央与地方政权的职权划分。《贿选宪法》的第五章“国权”与第十二章“地方制度”规定了中央与地方的职权划分。《中华民国宪法草案》在中央与地方的权限划分上仿效《贿选宪法》,采取列举式,未被列举的事项,性质属于全国的,由国家立法,属于各省的,由省立法。《浙江临时议会议会法》是浙江临时议会赖以存在的法律依据。其通过的议案多是重要的的法律案,涉及建构一个新政权的行政、司法、立法方而的根本制度。《中华民国浙江省约法》强调立法、行政、司法事务三权分立和互相制约,其中也规定了省议会的立法权。除了对议会的立法权予以规定外,《中华民国浙江省约法》对于行政机关的立法权也予以了规定。1913年,中央颁布《省议会暂行法》,其中明确了省议会的职权。相较于《浙江省临时议会议会法》、《浙江省议会法》,《省议会暂行法》对省议会职权进行了削弱。首先,《省议会暂行法》架空了议会的行政监督权。《省议会暂行法》规定省议会只是可以提出弹劾都督,但是具体处置则由国务院办理。其次,《省议会暂行法》削弱了议会的立法权。《省议会暂行法》规定省议会与省行政长官对于议案有争议时,可以提起诉讼,议案的最终决定权在于平政院。

第四章民国前期浙江省议会的立法程序。民国前期,浙江省议会立法议案的提出主体包括省长、议员和人民。议员提出议案需要有其他议员的赞同。民国浙江省议会的提案主要来自省行政长官。议员的提案数量,第一届议会比较多。到了第二届议会,尤其是民国九年常年会后,议员相对于省长的提案逐年下降。在浙江省临时议会和浙江省第一届议会期间,由于国家初创,所提议案大都涉及基本的制度建设;在第二届和第三届议会中的提案中,与增减经费相关的提案日益增加。浙江省议会议案审议的流程如下:首先是提出动议后,经过初读会后,统一称为议案,或是直接打消。初读后,所有议案要交付审查委员会进行审查,经过审查委员会的审查后,议会就开始二读。二读审查后,决定议案废弃,或二读通过。二读通过的议案,如果议会决议不召开三读会,则成为议决案。决议需要三读的案件,待三读通过后成为议决案。对于议会通过的议案,由民政长(或省长)公布施行,其效力及于全省。在议案的议事过程中,诸多环节需要议员的讨论,包括在初读阶段是否经动议列为议案并交付审查委员会的审议,对审查委员会的审查的意见;在二读会阶段中的逐条审查,以及在三读会中对于议案文意的讨论。民国前期处于快速社会变革期,所以议会的立法修改频繁,尤其是在临时议会期间。浙江省临时议会第一次会议通过的议案主要是关于政权建立的基本法律,共44项。在同年的第二次会议上,就有10项进行了修正。在民国前期,不同时期的议会立法,诸如《浙江省临时议会法》、《浙江省议会法》和《议会暂行法》都规定了任何公民和团体都可以向省议会提出人民请愿案,也可以口头或书面的形式向议会或议员反映各种意见。在议会立法中活跃的社团主要有浙江省城的杭县律师公会、省教育会、杭总商会、省农会等,社团在财富、知识、社会知名度、社会地位及政治人际关系的优势决定了社团的政治影响力和政治参与的效益。

第五章民国前期浙江省议会立法的内容(上)。有关国家机构组织的立法主要集中于浙江省临时议会时期。临时议会在全国尚未统一、省自为政的情况下,以极快的速度通过了大量有关议决案。但是临时议会作为一个地方立法机关,实际上已对政体、省制、官制等作出了规定,行使了国会的职能。此固然是出于巩固政权的需要,但拥有如此巨大的职权和广泛的议事权限,这使得地方与中央的立法职权上产生矛盾。到北洋政府时期,中央对地方国家机构的组织立法有较多的规定。因此,浙江省议会在这方面的立法就比较少了。民国前期浙江省议会通过的地方议会组织的立法主要有《中华民国浙江省约法》、《浙江省约法实施法》、《浙江省议会法》、《浙江省议会议员选举法》。行政组织法主要有:《浙江省都督选举法》、《浙江省各司官制》、《浙江省地方官制》、《浙江省官制施行法》、《浙江省文官考试暂行法》、《浙江省文官任用暂行法》、《浙江省职官等级表》、《浙江省官俸暂行法》。司法制度立法主要有:《浙江省法官考试暂行法》、《浙江省法官任用暂行法》、《浙江省法官编制法》、《浙江省修订新刑律施行法》、《浙江省行政审判院法》、《浙江省辩护士法》、《浙江省检证规则》、《浙江省讼费规则》、《浙江省审判暂行章程》、《浙江省监狱署官制》、《浙江省警察官制》、《浙江省会警察官制》。税收方面的立法主要有:《浙江省地丁征收法》、《浙江省统捐暂行法》、《浙江省财政收支统一办法》、《浙江省暂行不动产登记法》、《浙江省暂行不动产转移税法》、《浙江省捐换牙贴简章》、《浙江省典当捐贴案》。《浙江省通捐暂行税率》、《浙江省统捐局设立地点表》、《浙江省特别规定捐率》、《浙江省地丁滞纳处分暂行法》、《浙江省不动产登记法施行细则》、《浙江省抵补金滞纳处分暂行条例》、《浙江省征收店屋捐章章程》、《浙江省推收户粮规则》、《浙省征收卷烟特税暂行章程案》等。金融立法主要有:《浙军政府发行爱国公债简章》、《浙江地方实业银行收归省办案》和《浙江地方银行条例》。

第六章民国前期浙江省议会立法的内容(下)。教育立法包括了综合性立法,初等教育、中等学校、高等教育、留学生和社会教育立法,主要有:《浙江省筹划高等教育进行预备案》、《浙江省学制统系案》、《省立公共学校选送学生案》、《筹设省立师范学校案》、《关于筹备义务教育之全省国民学校设齐年限及办法案》、《浙江省中等学校校长任用规程》、《浙江省派遣留学生规程》、《浙江公立工业专门学校办法案》、《筹办杭州大学大纲》等。民国前期浙江议会议决案中有大量的补助经费案,其中对教育的补助经费案占了较大的比例。扶持实业和农林渔业立法中振兴棉纺丝织业立法有:《招商承办模范缫丝厂案》、《浙江省模范缫丝厂招商承办规则》、《试办改良靛青制造模范工厂案》、《织物整理模范工厂展长试办期限案》、《筹设官商合办浙江模范缫丝厂案》、《浙江省茧行条例》、《浙江省丝厂单行条例》和《永康三良制靛工厂息借公款案》等。其他振兴实业的立法主要有:《设立浙江矿务局案》、《筹设改良手工造纸传习工场案》、《筹办商品陈列馆附设劝工场案》、《试办浙江水产品制造模范工厂案》、《筹设改良瓷业传习工场案》、《添设改良制糖场附设种蔗试验场案》、《武林铁工厂请将前借官款展期还本案》等。农林渔业立法主要有:《筹设改良棉种试验场案》、《浙江省保护森林条例》、《浙江省立苗圃办法》、《筹设省立第一模范造林场案》、《劝办浙海渔业公司条例》、《浙江外海渔业局条例》等。交通和水利建设立法主要有:《修筑浙江省道案》、《修筑省道办事处章程》、《浙江修筑省道募捐条例》、《浙江修筑省道收用土地条例》、《修筑省道奖励条例》、《浙江省道局章程》、《浙江修筑省道施工条例》、《浙江修筑省道地方团体及商人承筑条例》、《浙江省道商办汽车条例》、《浙江省道商办汽车发给执照规则》、《浙江修筑省道地方团体及商人承筑条例案》、《改良钱江义渡条跳板》、《修筑环湖马路案》。水利建设的立法主要有:《嘉禾县议会请联合江苏疏浚浙西案》、《调查全浙水利》、《修浚浙西水利案》、《疏浚桐江上游航路案》等。其他立法还包括禁烟立法、社会秩序管理立法、社会福利立法、地方自治类立法和祀祠类立法等。主要有:《浙江省施行禁绝鸦片议决案》、《浙江禁烟特别条例》、《浙江省预防传染病规则》、《浙江省管理道路规则》、《浙江省取缔戏园规则》、《浙江省食品商品市场取缔规则》、《人力车取缔规则》、《浙江外海取缔船舶规则》、《浙江内河水上警察取缔船舶规则》、《外海取缔船舶规则修正案》、《浙江省户口登记暂行条例》、《筹办贫民习艺所案》、《浙江省立贫儿院章程》等。

第七章民国前期浙江省议会立法的实施。民国前期浙江省议会的议决案是由省行政长官来实施。《浙江省临时议会法》和《浙江省议会法》都规定了议会议决案如都督有异议,得于一星期内提出异议书。对于都督的复议书,若议员三分之二以上同意仍执前议,都督仍需要公布实施。在正式议会期间,根据《暂行议会法》则规定,省议会的议决,省行政长官如果认为违法,可以咨省议会撤销之。如省议会不服行政长官的撤销的,可以提起诉讼于平政院。浙江省议会不服省公署撤销该议会议决裁撤温属护商警察局案之处分一案就是典型一例。为了能够执行浙江省议会通过的各项议案。浙江省政府及下属各机关还出台了大量的行政规则来配套议案的执行。民国前期浙江省议会立法效果的有三种类型,一是效果好的。例如行政官制的立法、禁绝鸦片的立法、兴办国民小学、中学和师范等教育的立法。二是没有效果。如一些为了振兴实业建立模范工厂的立法,花费了资金,但是并没有实际的效果。三是效果一般没有完全实施。例如省道建设,从议决案出台后,拖延数年才开始建设了一部分,与议案的要求相距甚远。又如法院制度的建设,一些区域没有实施,仍由县知事承担法官。影响民国前期浙江省议会立法效果的因素包括:官员的执行力和官员的廉洁状况,议案的最后具体实施是由具体的行政部门及官员来实施的,官员的执行力和官员的廉洁状况直接影响议案的实施。立法与省行政长官的关系,议案的执行是由省行政长官来执行的,所以议会与省行政长官的关系直接影响到了议案的执行效果。1921年至1926年期间,历届浙江省行政长官或都督与议会关系良好的不在多数,有些甚至到了被弹劾的地步。中央立法是否替代地方立法,浙江光复后,随着中央出台了一些制度,加之《省议会暂行法》将中央与地方的议会立法权进行了划分。浙江临时议会与中央立法有冲突的立法则不再有效而不再实施。财政因素,财政状况影响着政府的财政支出,尤其是一些兴办实业、交通水利建设、支持教育类的议案,如果没有财政的支持,那就等于是有名无实。实施对象因素,因牵涉到各种利益之间的平衡问题,浙江省议会的议决案有时会遭到议案实施对象的强烈反对,甚至闹成风潮,导致议案不能实施。

第八章民国前期浙江议会立法的特色和变迁。民国前期,浙江的地缘格局与社会政治环境使得浙江省议会立法呈现出其特殊性,反映了浙江的政治、经济文化、地理以及历史传统的特色。民国前期浙江省议会的地方特色,在文中主要是与当时的湖南省议会立法作比较。

浙江地处中国东南沿海,开放时间较早,又因为毗邻上海,受先行近代化上海的影响颇深,所以浙江的近代化转型的步伐远远早于内地。纵观整个民国前期浙江议会立法,延续了清末修律,以西方当时民主国家法治制度为蓝本,力图建立起西方式的法律制度。浙江传统文化的核心是经世致用,具有着反正统,非主流的特点。浙江经世致用的文化特点与浙江发达的商品经济密不可分。在宋代,浙江已具有相当发达的商品经济。这使得一些有识之士改变了把商业作为“末业”的传统观念。所以,民国前期的浙江省议会通过了大量的讲求实效的经济类议案,体现了浙江经世致用的传统文化。1911年至1926年之间,浙江政局相对稳定,在本省境内几乎没有大的战争。虽然军政首脑更换频繁,但是在浙江大部分地区没有战争或只是局部、零星、短暂的战斗。浙江省议会出台大量交通道路水利建设、促进实业、发展民生、社会管理的立法,都反映了民国前期浙江相对稳定的社会环境。浙江地处东海之滨,境内主要河流钱塘江自西向东入海,全省以丘陵山地为主。杭州湾以南的宁绍平原和以北的杭嘉湖平原,水网密布,土壤肥沃,气候温和,雨量适当,宜于蚕、桑的自然生长。因此,浙江丝织业源远流长,历史悠久。明代浙江丝绸已畅销全国、行销海外。民国前期浙江省丝织业得到迅速发展与浙江议会议决的有关振兴丝绸业的议案密不可分。南京国民政府成立后,浙江没有了省民意机关。南京国民政府时期的浙江省临时参议会不是立法机关,只是为集思广益促进省政兴革。之后的浙江省参议会也不是立法机关,只能是政府制定政策的辅助机构。

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